«Административные комиссии в муниципальных образованиях: проблемы правового регулирования и организации деятельности»

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что начиная с 2000-х годов, ведется активная работа по расширению полномочий органов местного самоуправления, характеризующаяся образованием на местном уровне реальной публичной власти, призванной решать самые различные проблемные вопросы, то и дело возникающие на данном локальном уровне. Расширение данных полномочий вылилось и в сфере расширения административно-правовых отношений на местном уровне, в которых органы местного самоуправления выступают как полноценные субъекты и участники правоотношений. В числе самых разнообразных форм работы, выделяемых из общего пласта функций и направлений работы, одной из наиболее перспективных и важных форм видится именно создание и деятельность административных комиссий в различных муниципальных образованиях. Кроме потенциальной значимости и возможности оказания положительного эффекта в деле как можно более быстрого разрешения то и дело возрастающих объемов дел по административным правонарушениям, данное исследование видится актуальным из-за недостаточной практической реализации данных механизмов, что обуславливается крайне коротким временным отрезком их функционирования в современной российской правовой действительности, а также по причинам поверхностного рассмотрения данных вопросов в отечественной правовой науке. Таким образом, актуальность данной работы подтверждается по нескольким направлениям, потому как исследование затрагивает несколько аспектов, что, несомненно, дает исследованию бесспорное право на существование.

Степень изученности проблемы исследования можно признать высокой, но не содержащей в себе большого количества исследований именно по вопросам правового регулирования и проблемам организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях. Однако, если брать некие вопросы, связанные с муниципальным правом, представляется возможным выделить следующих ученых и исследователей, а именно: Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, И.А. Василенко, Ю.А. Дмитриев, В.И. Васильев и т.д. В среде исследователей общего административного права можно отметить Г.В. Атаманчука, А.П. Алехина, Д.Н. Бахраха, К.С. Вельского, М.В. Бондаренко и других. Данные исследователи лишь косвенно затрагивали тему деятельности правового статуса административных комиссий, однако, их работы представляют собой неоценимый вклад в вопросы исследования данной проблематики в качестве широкой и объемной теоретической базы.

Объектом выпускной квалификационной работы является непосредственно деятельность и вопросы функционирования административных комиссий в муниципальных образованиях.

Предметом исследования являются вопросы правового регулирования деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях, а также сущностные черты и особенности организации деятельности административных комиссий в муниципальных образованиях.

Цель работы - комплексное изучение теоретических вопросов и вопросов практической реализации деятельности института административной комиссии в их деле по рассмотрению административно-правовых нарушений, а также эффекту, оказываемому по итогам такой деятельности.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие основные задачи:

- проанализировать ретроспективу становления института административных комиссий на местном и муниципальном уровнях в истории России;

- изучить правовой статус и место административных комиссий муниципальных образований в общей системе органов местного самоуправления;

- определить основания и процессы создания и формирования составов административных комиссий на уровне муниципальных образований.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный метод познания, базирующийся на системном изучении объекта исследования в сочетании с частно-научными методами, использованием законов формальной логики, методов доктринального и сравнительного исследования, научного анализа и синтеза теоретических концепций.

Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, федеральные законы, постановления Верховного Суда РФ, иные нормативно-правовые акты, нормативно-правовые акты предыдущих исторических эпох и т.д.

Теоретическую базу исследования составляют положения и выводы, содержащиеся в трудах отечественных ученых и исследователей, а именно Г.Е. Петухова, И.Т. Тарасова, А.Д. Градовского, М.Д. Загряцкова и других специалистов дореволюционного периода; выдающихся исследователей данного вопроса в советский период, к которым можно отнести работы и труды Ф.С. Разаренова, Л.М. Розина, А.П. Клюшниченко, А.П. Шергина, В.Д. Сорокина и других. Современное же изучение проблематики вопроса административных комиссий базируется на работах и исследованиях Н.Ю. Хаманевой и Ю.Н. Старилова, М. Краснова и К.А. Пономарева и других. Данные ученые различных временных периодов рассматривали сущность функционирования административных комиссий на самых разных уровнях, в плане изучения их непосредственных функциях, отношений с иными органами государственной власти, их правовой природы, что создало значительную теоретическую базу для дальнейшего изучения данного вопроса.

Структура выпускной квалификационной работы определена целью и основными задачами исследования и состоит из введения, трех глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы.

Стоит сказать о том, что вопросам развития и функционирования российской административной юстиции, в том числе, и на местах, посвящено обширное количество работ самого различного характера, начиная от общего теоретического анализа и заканчивая глубокими специализированными исследованиями.

История развития местных органов власти, аналогов современных административных комиссий, начинается еще с дореволюционной эпохи, а если брать более конкретный временной промежуток, когда данная деятельность была поставлена на поток и исправно функционировала, то со второй половины XIX в., о чем свидетельствует большое количество источников информации, досконально описывающих именно этот временной период.

Однако, как отмечают исследователи данного вопроса в наши дни, многие из исследований административной юстиции времен императорской России не лишены налета типичного советского неприятия «буржуазной» идеологии, что выражается в сознательном искажении многих процессов и явлений, а также в неадекватной оценке многих исторических моментов, что, конечно же, нивеллирует значимость данных исследований, но не в области непосредственной фактологии.

Так, достоверно установлено, что административно-правовые споры в России дореволюционной эпохи, а именно, эпохи второй половины XIX в. подлежали рассмотрению специализированными органами, которые, соответственно, исключительно для этих целей и создавались - так называемыми смешанными губернскими присутствиями, куда входили представители дворянского, земского и городского самоуправления, а также, государственные чиновники. Данный орган был первой инстанцией судопроизводства по вопросам разрешения споров крестьянских, земских, городских, кроме того, в его введение входило рассмотрение дел, касающихся воинской повинности, налогов, дел по нарушениям полицейских постановлений и многое другое. Второй же инстанцией был первый департамент Сената, в юрисдикцию которого входило рассмотрение определенных споров и дел, не решенных в первой инстанции, однако, исследователи отмечают и случаи, когда данные дела и споры попадали в департамент напрямую. Также отмечается, что функционирование первой инстанции не отличалось постоянством и регулярностью, а в целом выделяется отсутствие крепких процессуальных основ деятельности обеих инстанций .

Таким образом, можно сделать вывод, что административная юстиция того периода была органом, далеким от эффективности, однако, сама работа в данном направлении велась, что уже доказывает ее необходимость.

Кроме непосредственного функционирования органов административной юстиции, которое, как мы видим, было сопряжено с целым рядом трудностей, в тот период времени велись активные споры относительно вопросов сущности, значения, правовых форм и организации административной юстиции в России в общем, что, прежде всего, было обусловлено различными подходами к пониманию административной юстиции.

Рассмотрев этапы эволюционного развития института административных комиссий со второй половины XIX в. и до сегодняшних дней, мы отметили существенную турбулентность в их развитии, так как нами было выявлено и подчеркнуто постепенное изменение характера их деятельности и самих базисных основ их правового функционирования.

На наш взгляд, на сегодняшний момент времени административные комиссии лишились статуса значимого системного звена по вопросам административной юрисдикции, причем данная ситуация сохраняется до сих пор.

Изучая правовой статус и место административных комиссий в системе органов местного самоуправления, мы признали их в качестве специфичного органв в структуре местного самоуправления любого муниципального образования, поскольку они имеют особый характер своей деятельности и особую сущность своей деятельности, основанную на взаимосвязи с органами государственной власти, а также теми функциями, что они исполняют, преимущественно, функциями правоохранительными. Создание административных комиссий целиком и полностью зависит от действий местного самоуправления, что, конечно же, вызывает ситуацию подотчетности первых последним.

Нами также было выяснено, что муниципальные административные комиссии, являясь коллегиальными органами, действующими на постоянной основе, создаваемые органами местного самоуправления, по своей юридической сути и на основании осуществления практической деятельности, не входят в общую систему органов государственной власти, но, тем не менее, осуществляют свои функции на основе переданных им полномочий со стороны органов законодательной власти конкретных субъектов РФ.

При этом мы подчеркнули, что на сегодняшний момент времени отсутствует единообразие в плане наличия самых различных подходов к определению сущности административных комиссий.

Анализируя итоги деятельности административных комиссий в плане возбуждения дел об административных правонарушениях, а также относительно подготовки данных дел к рассмотрению, мы сделали вывод о том, что данная деятельность в целом по регионам ведется по единым лекалам с незначительными разночтениями и трактовками, а также оформлением, что и было продемонстрировано нами на конкретных примерах.

Нами также было отмечено, что не все административные комиссии понимают важность своей деятельности, не обращая внимание на представление актуальных отчетов о своей деятельности.

Подводя итоги рассмотрению дел в административных комиссиях муниципальных образований, мы подчеркнули двойственность ситуации: с одной стороны, любая административная комиссия основывает свою деятельность на федеральном или региональном законодательстве (причем последнее копирует законодательство федеральное). Именно содержание регионального законодательства вызывает множество вопросов относительно имеющихся там разночтений по отдельным регионам, что находит свое отражение в нормативно-правовых актах местного значения, регулирующих деятельность административных комиссий на местах.

Таким образом, говоря в целом об административных комиссиях, мы можем сделать вывод, основным содержанием которого будет то, что действующая ситуация их функционирования в отсутствие четко определенной юридической природы административных комиссий ведет к размыванию их статуса, возникающим проблемам по вопросам организации, содержания и финансирования, а также отражается на результативности их работы и индивидуально-количественном составе, что и вызывает указанные выше ошибки.

Тем не менее, административные комиссии продолжают оставаться важнейшими органами, осуществляющими правоохранительную функцию на местах, а также способствуют разгрузке судебных органов, что в любом случае может свидетельствовать об их положительном влиянии на действующее правовое поле в Российской Федерации.

4. О порядке издания волостными и районными исполнительными комитетами обязательных постановлений и о наложении ими административных взысканий [Текст]: циркуляр Наркомюста РСФСР № 42, НКВД РСФСР № 70 от 26 февраля 1926 г. (утратил силу) // Сборник циркуляров Наркомюста РСФСР за 1922-1925 гг. - Москва, 1926.

5. О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части [Текст]: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 (по сост. на 09 февраля 2012 г.) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 2008. - № 1.

+ еще 46 источников