«Переход муниципального бюджетного образовательного учреждения в статус автономного»

Многообразие организационно-правовых форм, в которых создаются и функционируют муниципальные образовательные учреждения – основной вопрос неисчислимых споров, которые ведутся на протяжении нескольких лет, тесно переплетаясь с процессом модернизации социальной сферы. Такая закономерность обусловлена тем, что права и обязанности учреждений, в частности сферы образования, характеризуют положение данных образовательных учреждений в экономической сфере государства.

Необходимость модернизации социальной сферы возникла в целях повышения качества и увеличения объёмов предоставляемых услуг. До принятия Федерального закона Российской Федерации от 8 мая 2010 г. N 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений», финансирование образования осуществлялось за счет средств всех уровней бюджетной системы с применением механизма межбюджетного перераспределения, средств родителей, предприятий, спонсорских поддержек. Изменения, которые несет в себе данный закон, имеют две основные задачи это создание условий и стимулов для более эффективного использования бюджетным учреждением средств, предоставленных из бюджета и создание условий для федеральных органов власти по оптимизации сети учреждений.

Реформирование статуса государственных (муниципальных) учреждений давно стало насущной потребностью, продиктованной не только экономическими причинами, но и необходимостью более гибкого взаимодействия учредителя - государства с отраслевыми объектами всего социально-культурного комплекса. От ведомственной опеки как наследия прошлого государство намерено перейти к механизму партнёрства, контрактным отношениям, чёткому планированию конкретного результата, поощрению начал самоорганизации, творческой активности и инициативы бюджетополучателей. Такое кардинальное изменение правовой основы деятельности государственных и муниципальных учреждений напрямую связано с принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях». Круг субъектов российского права в 2006 г. был расширен за счёт включения в него государственных учреждений нового типа - государственных автономных учреждений.

В научных публикациях прослеживается вывод о том, что традиционные организационно-правовые формы, в которых создаются и функционируют коллективные субъекты административного права, перестали быть достаточным средством, выражающим потребности и реалии административно-правовых отношений. Поэтому сейчас как никогда актуален вопрос перехода бюджетных учреждений в статус автономного, преимущества и риски перехода. Муниципальные автономные учреждения должны занять достойное место при формировании совершенно новой системы государственного управления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Актуальность выбранной темы обусловлена тем, что многообразие организационно-правовых форм, изменения в нормативно-правовом и финансовом обеспечении деятельности образовательных учреждений порождает множество вопросов и тем самым вызывает интерес к теме типологии организационно-правовых форм, правового статуса муниципальных образовательных учреждений, а так же особенностям перехода бюджетных учреждений в статус автономного и деятельности автономного учреждения.

Целью данного исследования является анализ правового положения и типологии муниципальных образовательных учреждений, изучение процесса перехода образовательного учреждения в статус автономного.

Для реализации этой цели необходимо решить следующие задачи:

- определить типологию организационно-правовых форм муниципальных образовательных учреждений;

- рассмотреть особенности правового статуса муниципальных образовательных учреждений;

- определить критерии выбора организационно-правовой формы муниципальным образовательным учреждением;

- определить порядок перехода муниципального бюджетного образовательного учреждения в статус автономного;

- рассмотреть особенности деятельности, управления, реорганизации и ликвидации муниципального автономного образовательного учреждения.

Объектом исследования является правовое положение и типология муниципальных образовательных учреждений, в частности автономные муниципальные учреждения.

Предметом исследования является особенности изменения организационно-правовой формы муниципальным образовательным учреждением.

По степени изученности данной проблематики можно сказать, что данная тема в силу своей новизны, не достаточно разработана в научной литературе и требует дальнейшего развития и обоснования. Что касается вопросов выбора типа образовательного учреждения, то данная проблематика остается дискуссионной на данный момент, так как законодательство имеет свои пробелы и недоработки в данной сфере, учреждения лишь начали работать в совершенно новых организационно правовых формах.

Методологическую основу исследования определили общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного анализа.

Источниковедческую базу исследования составляют нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие вопросы деятельности муниципальных образовательных учреждений.

Выпускная квалификационная работа состоит из введения, трех глав, каждая из которых подразделяется на отдельные параграфы, заключения и библиографического списка.

При написании дипломной работы были посещены авторские курсы «Организационно-экономические механизмы развития образовательных учреждений в современных условиях» доктора экономических наук, профессора, директора Центра экономики образования А.Б.Вифлеемского. Так же были использованы научные труды ученых-специалистов в области гражданского права: М.В. Михайлова, Г.Р.Ишкильдиной, Ф. Ф. Литвиновича, М.Л. Левицкого, Р.Р. Замалетдинова, Н.Г. Типенко, Л.А.Новоселова, А.Б.Вифлеемского, А.А. Кирилловых, С.И. Феклина и многих других авторов

Правовое закрепление типологии образовательных организаций является одним из способов упорядочения общественных отношений, возникающих в сфере образования, в первую очередь, непосредственно связанных с процессом воспитания и обучения. Перечень типов образовательных организаций закреплен в пункте 4 статьи 12 Закона Российской Федерации «Об образовании».

Система образования Российской Федерации сформирована как иерархия преемственных, последовательно структурированных вертикальных образовательных программ, разделенных по ступеням и уровням – дошкольное, начальное, основное и общее среднее и высшее профессиональное образование. Так же образовательную систему Российской Федерации можно рассмотреть по горизонтали, а именно по типологии организационно-правовых форм учреждений.

Президентом Российской Федерации Д.А. Медведевым подписан Закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» подразделяющий все государственные и муниципальные учреждения на три типа: казенные, автономные и бюджетные. Как определяет Балыхин Г.А. с группой исследователей-экспертов, данный закон устранил многие юридико-технические несоответствия в части предоставления функционального статуса и организационно-правовых форм разных типов учреждений, наличествовавших в разных отраслях права и отдельных законах, включая образование и науку. Впервые в отечественной правовой практике законодательно закрепляются следующие положения о видах учреждений: казенные учреждения – государственные (муниципальные) учреждения нового типа, которые будут перечислять все доходы, полученные от приносящей доходы деятельности, в бюджет. При этом казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, полученными в рамках сметного финансирования. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты российской федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» частью 1 ст. 31 определяет учреждения, призванные стать казенными к ним в первую очередь относятся воинские части Вооруженных Сил РФ, военные комиссариаты и другие воинские формирования. Учреждения, созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации, Федеральные службы РФ (службы безопасности РФ, внешней разведки РФ, охраны РФ, а так же миграционной и таможенной службы) так же включены в данный список. Отдельными учреждениями, призванными стать казенными являются психиатрические больницы специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения. Так же закон определяет, что органы власти и органы местного самоуправления должны перейти в статус казенных учреждений.

Все остальные муниципальные учреждения получают статус автономных и так называемых новых бюджетных учреждений. Для этого вводится упрощенный порядок изменения типа государственного и муниципального учреждения, не требующий реорганизации и предусматривающий лишь внесение соответствующих изменений в учредительные документы. Автономное учреждение, избавляется от необходимости отчитываться перед государством по заработанным средствам, а также получает право распоряжения всем своим имуществом, за исключением особо ценного. При этом государство снимает с себя ответственность за автономное учреждение.

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных федеральным законодательством полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных действующим законодательством. Автономия показывает форму и содержание взаимосвязи между образовательными учреждениями, органами власти всех уровней, и общественными структурами. Тема автономии не раз находила отражение в исследованиях ученых, и каждый раз представляет различные аспекты предоставленных лицу реализации субъективных её прав независимо от модели автономии является ее непосредственным отражением.

Практика функционирования образовательных учреждений предполагает диверсификацию автономии в зависимости от статуса учредителя и нахождения в системе определенных органов. Собственно автономия образовательного учреждения является основой, своего рода базой, на которой крепится «конструкция» правовых связей. Пока под автономией образовательного учреждения понимается его самостоятельность в подборе и расстановке кадров, осуществлении учебной, научной, финансово-хозяйственной и иной деятельности в соответствии с законодательством и его уставом, утвержденным в установленном законодательством порядке.

Новые бюджетные учреждения будут финансироваться на основе государственного задания в форме субсидии, а заключать крупные сделки смогут только с согласия учредителя (государства или региональной власти, муниципалитета). Бюджетное учреждение не будет иметь права открывать счета вне казначейской системы. Порядок ведения бухгалтерского учета в таких организациях будет устанавливаться Минфином России. Закон также лишает бюджетные учреждения права распоряжения недвижимым или особо ценным движимым имуществом, закрепленным за учреждением, а также тем имуществом, которое было приобретено за счет средств, выделенных учредителем на покупку такого имущества. Предполагается, что к бюджетным учреждениям будут отнесены медицинские учреждения, школы, музеи, театры и другие государственные (муниципальные) учреждения.

Основные задачи изменения правового статуса бюджетных учреждений – повышение качества государственных и муниципальных услуг, работ и функций, что, приводит к реализации следующих подходов:

• изменение механизма финансового обеспечения учреждений. В частности, определенные организации в бюджетной сфере будут переведены со сметного финансирования на субсидии в рамках выполнения государственного и муниципального задания;

• предоставление права определенным учреждениям заниматься приносящей доход (коммерческой) деятельностью с поступлением доходов в распоряжение этих учреждений;

• упразднение субсидиарной ответственности государства по обязательствам некоторых бюджетных учреждений.

Происходящие комплексные преобразования в образовательной сфере, приводящие к серьезному обновлению типологии образовательных учреждений, должны повысить качества услуг в своей области.

С экономико-правовой точки зрения установлено, что бюджетное учреждение не может быть подвергнуто банкротству.

Кроме того, уточнены положения в части возможности оказания бюджетными учреждениями платных услуг сверх установленного государственного задания. В частности, установлено, что бюджетные учреждения могут осуществлять работы (оказывать услуги) за плату только сверх установленного госзаказом норматива, что призвано избавить новые бюджетные учреждения от излишней коммерциализации. Устанавливается обязанность для всех бюджетных учреждений проводить тендеры при любых закупках. Учредителями образовательных учреждений могут быть не только российские некоммерческие организации, общественные объединения и религиозные организации, но и иностранные. Также допускается совместное учредительство негосударственных образовательных учреждений. Финансовое обеспечение образовательной деятельности казенных, бюджетных и автономных учреждений, а также обеспечение госзаказа осуществляются на основе федеральных и региональных нормативов.

Бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него в оперативном управлении имуществом, как закрепленным за бюджетным учреждением собственником имущества учреждения, так и приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности. Бюджетные учреждения не вправе совершать сделки с ценными бумагами, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации. При этом автономные учреждения могут открывать счета в кредитных организациях или лицевые счета в территориальных органах федерального казначейства, финансовых органах субъектов Российской Федерации. Переходный период для вступления в силу положений закона завершится 1 июля 2012 года.

Но общество не стоит на месте, а развивается и в свою очередь требует удовлетворения социальных потребностей. Бюджетные учреждения, ведущие патерналистскую политику, выступают тормозом в достижении современного качества предоставляемых социальных услуг населению. Бюджетное и автономное учреждения представляют собой два самостоятельных типа государственных и муниципальных учреждений.

Если говорить кратко, автономное учреждение отличается от бюджетного большей степенью экономической свободы, возможностью осуществления действий, которые для бюджетных учреждений законодательно ограничены или запрещены. Так, автономные учреждения вправе привлекать заёмные средства, открывать счета в кредитных организациях, самостоятельно распоряжаться отдельными видами имущества, что невозможно в отношении бюджетных учреждений. Кроме того, автономное учреждение в отличие от бюджетного в значительно большей степени должно рассчитывать на свою активность, ведь учредитель автономного учреждения финансирует определенный объём его деятельности, определяемый заданием учредителя. Также существуют особенности ответственности автономного учреждения по своим обязательствам, отличающие его от бюджетного учреждения.

Таким образом, реформирование системы образования, а именно выделение таких типов образовательных учреждений как автономные, бюджетные и казенные имеет свои положительные и отрицательные стороны. Безусловно, нововведения предусматривают самостоятельность, как в имущественном, так и в правовом положении бюджетных и автономных образовательных учреждений, казенные же в свою очередь ограничены в некоторых правах. Но теперь учреждения с той же самостоятельностью отвечают по своим обязательствам, существует большое количество опасений по переходу в ту или иную форму организации деятельности образовательного учреждения. Именно поэтому выбор той или иной организационно-правовой формы очень важен и зависит от многих критериев, законодательных, экономических, а так же личностных качеств руководителя образовательного учреждения.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» имеет как достоинства, так и недостатки. Главный аргумент сторонников введения автономных учреждений - широкие возможности для привлечения инвестиций в сферу образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также развитие контрактных отношений с органами государственной власти и бизнесом. Данный нормативно-правовой акт дает возможность автономному учреждению поставить во главу угла интересы потребителей услуг, получить дополнительные доходы, повысить уровень материально-технического обеспечения, ввести достойную оплату труда своим работникам, иными словами, преодолеть «жесткие» правовые .ограничения, свойственные организационно-правовой форме бюджетного учреждения, адаптировать законодательство к рыночным условиям.

В числе важнейших задач, которые пытались решить посредством принятия нового Закона; - создание условий для тех учреждений, которые способны зарабатывать самостоятельно, что позволит уменьшить возложенное на государство бремя их содержания и, прежде всего, повысить качество предоставляемых публичных услуг.

В настоящее время подавляющее большинство организаций бюджетной сферы создано в форме бюджетных учреждений. В то время как в организационно-правовой форме' бюджетного учреждения заложена внутренняя противоречивость, вызванная, с одной стороны, невозможностью учредителя обеспечить покрытие всех текущих и капитальных затрат, а с другой - отсутствием условий для обеспечения реальной самостоятельности учреждений в использовании бюджетных и внебюджетных средств, а также для стимулирования учреждений в привлечении дополнительных внебюджетных средств.

В бюджетных учреждениях Российской Федерации, её субъектов, муниципальных образований работают 20 млн. российских граждан. Принятие и реализация Закона об автономных учреждений - крупный шаг в реформировании публичного управления.

Автономные учреждения имеют неоспоримые преимущества перед бюджетными учреждениями, что позволит создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и будет способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти

Закон № 174-ФЗ внедряет элементы конкуренции в область предоставления публичных услуг, способствует созданию «социальных» рынков, воспроизводящих в сфере государственного управления требования эффективности и качества, которые применяются в частном секторе. Современные реалии свидетельствуют о необходимости «понравиться» потребителю услуг, бизнес-структурам, институтам гражданского общества, что невозможно без повышения качества сервиса.

Предоставляемые законодательством возможности по созданию автономных учреждений используются на практике крайне робко, с большой осторожностью. В целях последовательной, планомерной реализации положений данного нормативно-правового акта требуется устранение ряда причин, правового, политического, идеологического характера, тормозящих продуктивную работу Закона.

Федеральный закон «Об автономных учреждениях» содержит массу положений с низкой нормативной определенностью. Так, например, неясны условия, при которых гарантированные Конституцией РФ права граждан на образование, здравоохранение будут соблюдены. Нет полной ясности в обоснованности критериев преобразования государственных (муниципальных) учреждений в автономные учреждения, так как главное место в системе критериев отводится экономическим показателям. Законодатель обходит молчанием ряд вопросов, требующих правовой регламентации. Так, общие принципы формирования задания для автономных учреждений в законодательстве не определены, не установлены параметры предоставления государственного задания, гарантирующего государственному автономному учреждению конкретное финансовое обеспечение определенных расходов, не предусмотрена- обязанность, учредителя ежегодно формировать автономному учреждению задание в объеме необходимом для достижения целей его создания, остается неясным механизм осуществления собственником контроля за использованием имущества учреждения. Все это, в свою очередь, создает серьезные затруднения в деятельности государственных (муниципальных) учреждений нового типа.

Проблема автономных учреждений в России находится на пике своей актуальности, законодатель сделал лишь первые шаги на пути правовой регламентации процедур оказания публичных услуг. Основными направлениями совершенствования законодательства в этой сфере должны стать разработка и внедрение отраслевых стандартов предоставления государственных услуг, создание системы внутреннего и внешнего аудита для контроля за соблюдением стандартов оказание государственных услуг и др.