«Проблемы ответственности органов местного самоуправления в современной России»

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования и реализации ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Предметом исследования выступают нормативно-правовые акты, регламентирующие ответственность органов местного самоуправления, научные, теоретико-правовые концепции и положения, практический материал, касающиеся темы исследования.

Целью исследования является комплексный анализ, изучение установленной нормами действующего законодательства Российской Федерации и муниципальными правовыми актами, ответственности органов местного самоуправления.

Для достижения указанной цели следует решить следующие задачи:

- проанализировать научные подходы к пониманию и отраслевой и принадлежности ответственности органов местного самоуправления;

- проанализировать законодательство, муниципальное нормотворчество, касающееся ответственности органов местного самоуправления ;

- проанализировать и обобщить существующие подходы к классификации юридической ответственности органов местного самоуправления

- исследовать проблемы ответственности вышеуказанных субъектов муниципального права перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами с теоретической и практической точки зрения;

Теоретическую основу исследования составили научные труды, принадлежащие авторам в области теории права и государства, права, муниципального права и других отраслевых наук: С.С. Алексеева, С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, Б.Т. Базылева, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, Р.М. Дзидзоева, Т.Д. Зражевской, В.Г. Игнатова и др.

Методологическую основу работы составили общенаучный диалектический метод познания, а также связанные с ним специальные методы, применяемые в юридической науке: метод научного анализа, синтеза, формально-логический, сравнительно-правовой.

Курсовая работа состоит из введения, трех глав, состоящих из параграфов, заключения.

В первой главе работы рассмотрены понятие и признаки, отраслевая принадлежность ответственности органов местного самоуправления, охарактеризованы различные основания классификации ответственности органов местного самоуправления .

Во второй главе рассмотрены особенности ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

Третья глава исследования посвящена проблемам реализации ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами.

В большинстве своем, представители муниципально-правой науки рассматривают проблемы юридической ответственности исключительно в контексте ответственности органов местного самоуправления. Данное обстоятельство обусловлено развитием законодательства в области регулирования исследуемого института. Совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует в системе муниципального права комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления.

Общетеоретические и отраслевые подходы к пониманию юридической ответственности органов местного самоуправления значительно расходятся под влиянием различных концепций юридической ответственности.

Многообразие подходов к восприятию юридической ответственности можно подразделить на две группы: узкое понимание юридической ответственности (О.С. Иоффе, Явич Л.С. и др.) и широкое понимание юридической ответственности (Б.Т. Базылев, Зражевская Т.Д., Р.И. Косолапов Р.И., Недбайло и др.). Представители первого подхода связывают юридическую ответственность только с противоправным поведением и правонарушением. Сторонники второго подхода склонны рассматривать ответственность в более широком аспекте, который включает в себя как «негативную», ответственность, так и «позтивную». Указанные подходы можно сгруппировать в рамках двух концепций: широкого, двухаспектного понимания юридической ответственности и узкого, ретроспективного ее понимания.

Начать изучение вопроса определения понятия ответственности органов муниципального образования, необходимо, на наш взгляд, в хронологическом порядке. В связи с чем, начать следует с анализа точки зрения Краснова М.А., который обратился к изучению данной проблемы еще до разделения государственной власти и местного самоуправления. Краснов М.А. придерживается широкого понимания юридической ответственности органов местного самоуправления , но при этом не выделяет позитивную и негативную ответственность. Его позиция состоит в том, что ответственность органов местного самоуправления складывается из совокупности определенных качеств, которые составляют структуру ответственности как социологической и правовой категории, включающую:

1) свободу выбора варианта поведения самим субъектом ответственности, обладающим свободой воли;

2) установление модели должного, ожидаемого поведения либо, наоборот, поведения недолжного (в разных видах ответственности практикуются разные подходы, но все они охватываются понятием «основание ответственности»);

3) причинно-следственную связь между поведением и его последствиями;

4) инстанцию ответственности;

5) контроль и оценку поведения;

6) возможность неблагоприятных последствий для ответственного субъекта, признанного виновным .

Критически относится к данному определению Черногор Н.Н., отмечая, что фактически Краснов М.А. объединяет в своем определении такие разнопорядковые категории, как признаки ответственности и условия ее осуществления, что приводит к потере сущности изучаемого института .

В рамках исследуемого института, определение понятию ответственности органов местного самоуправления было дано Фадеевым В. И., Кутафиным О.Е., которые считают, что сущность рассматриваемого вида ответственности состоит в неблагоприятных правовых последствиях принятых органами или должностными лицами местного самоуправления противоправных решений, ненадлежащего осуществления своих задач и функций . Эта точка зрения была поддержана другими авторами и до настоящего времени остается основной в теории муниципального права. В основе данной позиции лежит узкое (ретроспективное) понимание юридической ответственности.

Оставаясь в рамках узкого (ретроспективного) подхода к пониманию юридической ответственности, определение ответственности органов местного самоуправления дает Постовой Н.В., который определяет данный вид ответственности как наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам соответствующих правоотношений . Позиция Постового Н.В. отличается от ранее рассмотренного подхода к определению ответственности органов местного самоуправления в следующем. Автор, давая определение муниципально-правовой ответственности, не конкретизирует ее субъекта. Вместе с тем, комплексный анализ данной позиции позволяет установить, что иные лица кроме органов местного самоуправления такую ответственность нести не могут. Автор в своем определении муниципально-правовой ответственности отказывается от недостаточно полного и корректного перечисления оснований такой ответственности и связывает ее возникновение с неисполнением или ненадлежащим исполнением субъектами муниципального права своих обязанностей.

Вопрос определения отраслевой определенности ответственности органов местного самоуправления также вызывает множество споров в науке. Закрепление в Конституции Российской Федерации местного самоуправления в качестве основ конституционного строя Российской Федерации, самостоятельного уровня организации публичной власти в Российской Федерации, а так же анализ действующего законодательства, правовых позиций Конституционного Суда РФ и правоприменительной практики свидетельствует о том, что данный вид ответственности имеет муниципально-правовую природу.

Особую значимость имеет классификация ответственности органов местного самоуправления по субъекту, перед которым несут ответственность органы местного самоуправления , которую ввел законодатель и провозгласил отельные ее виды, ранее неизвестные правовой науке: перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Кроме того, положительным является «первоочередность» закрепления в Федеральном законе № 131-ФЗ ответственности перед населением и постановкой акцента на значимости этого вида ответственности, так как это отражает сущность местного самоуправления как формы народовластия.

Основания, процедура отзыва выборных должностных лиц, как мера ответственности перед населением в уставном нормотворчестве каждого муниципального образования регулируется по-разному. Одни муниципальные образования полностью дублируют нормы федерального законодательства, другие закрепляют либо одно общее основание отзыва, либо конкретный, подробный перечень оснований и детализированный порядок голосования по отзыву. Многие муниципальные образования полностью отказались от регулирования института отзыва, ввиду изменений в законодательстве относительно того, что данная мера ответственности не может применяться, в случае избрания депутатов по смешанной избирательной системе.

Несмотря на определенное преобразование законодателем исследуемого ответственности указанных органов перед государством, сохранен подход разделения порядка привлечения к ответственности представительного органа муниципального образования и отдельных должностных лиц, введено новое основание ответственности - ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий.

Представительный орган местного самоуправления может быть привлечен к ответственности перед государством в виде роспуска в случае подтверждения в судебном порядке факта издания противоречащего законодательству нормативно-правового акта. Процедура привлечения к ответственности должна быть закончена изданием закона субъекта о роспуске представительного органа муниципального образования. Многие исследователи критически относятся к форме данного акта. Однако Конституционным судом РФ поддерживается позиция законодателя, так как данный институт не может быть упрощен, поэтому данная итог данной процедуры должен быть облечен в форму закона ввиду сложной процедуры его принятия.

В процедуре привлечения к ответственности за ненадлежащее исполнение делегированных государственных полномочий важным является закрепление гарантии от необоснованного привлечения к ответственности. Ответственность органов муниципального образования может наступить лишь в пределах их обеспечения соответствующими органами государственной власти материальными средствами и финансовыми ресурсами.

После анализа практики применения данного института представляется возможным выделить основные причины невозможности реализации отзыва выборных должностных лиц: отсутствие достаточной правовой регламентации на местном уровне, проблема закрепления оснований для отзыва, нарушение процессуальных норм при реализации данного института, а также недостаточная активность населения по данному вопросу, отсутствие необходимой финансовой базы для проведения голосования.

Проблемным в реализации отзыва выборных должностных лиц является вопрос о количестве необходимых голосов при голосовании. Законодатель четко указывает на то, что выборное должностное лицо считается отозванным в случае, если за это проголосовало не менее половины числа избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании. При этом, в данном подходе не отражена верная, на наш взгляд, позиция Конституционного Суда РФ, который указывает, что число проголосовавших за отзыв выборного лица не должно быть меньше число голосов, проголосовавших за избрание данного лица.

Противоречивым и недостаточно проработанным является норма, введенная в Федеральный закон № 131-ФЗ, о том, что в случае замещения хотя бы части мандатов депутатами, избранными в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Выходит, что данный институт не может быть применен в отношении лиц, избранных не по пропорциональной системе, которые в итоге освобождаются от какой-либо ответственности перед избирателями, что существенно нарушает права населения и требует законодательного урегулирования.

Кроме того, требует изменения подход законодателя к установлению оснований для отрешения от должности главы муниципального образования. В законе идет речь о том, что данное лицо может быть привлечено к ответственности за нарушение прав и свобод человека и гражданина в единственном числе, что ведет к дисбалансу интересов одного конкретного человека и избирателей, голосовавших за отрешаемого главу муниципального образования. Законодателю, на наш взгляд стоит в данном случае повторить подход закрепления оснований для отрешения от должности главы субъекта РФ, где основанием ответственности является именно нарушение закона, повлекшее массовое нарушение прав граждан.

Важным в практике применения ответственности органов местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами, является правильное определение ответчика по конкретному делу, которым является публично-правовое образование, а также то, что, если ущерб причинен не в рамках властно-административных отношений, а в результате некой хозяйственной деятельности, то возмещению он подлежит не по статье 1069 ГК РФ, а по статье 1064 ГК РФ, т.е. по общим основаниям возмещения вреда.

5. По делу о проверке конституционности Постановления Совета Министров Российской Федерации от 17 июля 1991 года № 403 «О мерах по реализации Распоряжения Председателя Верховного Совета РСФСР и Председателя Совета Министров РСФСР от 8 июля 1991 г. № 1554-1 «О дополнительных мерах по формированию государственных хлебных и других продовольственных ресурсов в 1991 году»: Постановление Конституционного Суда РФ от 9 июня 1992 г. № 7-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 1993. № 2-3.

+ еще 58 источников