«Актуальные вопросы совершенствования правового статуса муниципального служащего»

Будучи значительно более молодым организационно-правовым институтом, чем государственная служба, муниципальная служба первоначально во многом была упрощенной копией первой. Это вполне подтверждается положениями статьи 60 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 года: «впредь до принятия соответствующего федерального закона на муниципальных служащих распространяются ограничения, установленные федеральным законодательством для государственных служащих». Впрочем, и принятый тремя годами позже специальный федеральный закон о муниципальной службе был фактически «братом-близнецом» федерального закона о государственной службе.

Однако со временем муниципальная служба все более и более обособлялась от государственной. Осуществляемая в стране широкомасштабная работа по реформированию одной из важнейших основ конституционного строя России, какой по праву является местное самоуправление, выдвинула целый ряд актуальных и непростых задач, связанных с преобразованием как в целом функционирования местного самоуправления, так и укрепления в его системе кадрового потенциала и кадровой политики .

Новый толчок преобразованию муниципальной службы был дан стартом проводимой с начала XXI в нашей стране административной реформы, в рамках которой существенным изменениям подверглась как государственная служба, так и система местного самоуправления. По справедливому мнению А.Ф. Ноздрачева, «повышение эффективности работы органов исполнительной власти и теснейшим образом взаимодействующих с ними, хотя и не входящих в их систему, органов местного самоуправления находится в прямой зависимости от того, в каком состоянии находится правовое регулирование государственной гражданской и муниципальной службы. Принятие Закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дает непосредственный импульс процессу совершенствования законодательства о муниципальной службе в Российской Федерации» .

Принятие Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. явилось несомненным шагом в сторону формирования служебного права. В отличие от действовавшего ранее Федерального закона «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в новом законе сделана попытка урегулировать не только специфические вопросы прохождения государственной службы, но и вообще всю трудовую деятельность государственного служащего.

Новый закон о муниципальной службе, принятый 2 марта 2007 года, основан на принципиально иной концепции. В нем законодатель принципиально отказался от дублирования норм трудового законодательства и «терминологических подмен», которые так характерны для Закона о государственной гражданской службе. Как отмечается в пояснительной записке к законопроекту, принципиальным положением законопроекта, отличающим статус муниципальных служащих от статуса государственных гражданских служащих РФ, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных гражданских служащих РФ. Данное положение законопроекта является одной из его концептуальных основ, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства, обеспечивая тем самым их прямое действие и облегчая порядок их применения. Учитывая положение статьи 11 Трудового кодекса РФ , согласно которому нормы трудового права распространяются на всех работников, заключивших трудовой договор с работодателем, на муниципальных служащих будет распространяться действие трудового законодательства с особенностями, предусмотренными законодательством о муниципальной службе. Заключение контракта предусмотрено законопроектом только применительно к гражданину, поступающему на должность главы местной администрации по результатам конкурса на замещение указанной должности.

С учетом вышеизложенного представляется, что принятие Федерального закона «О муниципальной службе в РФ» станет важным шагом формирования ее новой организационно-правовой модели. Все это делает актуальным изучение научных и практических основ правового статуса муниципального служащего на новом этапе административной реформы.

Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся в процессе реализации муниципально - служебных отношений.

Предметом исследования является муниципальная служба как организационный и правовой институт.

Целью исследования является анализ правового регулирования муниципально - служебных отношений на современном этапе, разработка научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства.

В соответствии с заданной целью можно выделить следующие задачи:

- дать общую характеристику института муниципальной службы;

- проанализировать взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы;

- раскрыть особенности поступления на муниципальную службу в РФ;

- предложить пути совершенствования муниципальной службы.

В работе использованы общенаучный диалектический метод познания, и вытекающие из него частнонаучные методы: логический, историко-юридический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический и др. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные, региональные и местные законодательные и подзаконные нормативные правовые акты.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и списка использованных материалов и литературы.

Во-вторых, теории административного права, а именно институту административных актов, не известна такая правовая форма, как поручение (руководители, в пределах их полномочий, издают приказы и распоряжения, в соответствии с положениями о государственных органах, органах местного самоуправления).

В-третьих, федеральный законодатель не закрепил тождественной обязанности для муниципальных служащих, но закрепил правовые последствия её неисполнения. Статья 12, ч. 2 Закона о муниципальной службе говорит: «Муниципальный служащий не вправе исполнять данное ему неправомерное поручение.

Также в связи с принятием новой редакции Бюджетного кодекса, а именно, согласно ст. 136, ч. 2, необходимо будет вносить изменения в закон о муниципальной службе. Если, в соответствии со ст. 22 Закона о муниципальной службе, органы местного самоуправления самостоятельно определяют размер и условия оплаты труда муниципальных служащих, то, в соответствии со ст. 136, ч. 2 Бюджетного Кодекса РФ: Муниципальные образования, в бюджетах которых доля межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации (за исключением субвенций, а также предоставляемых муниципальным образованиям за счет средств Инвестиционного фонда РФ субсидий и межбюджетных трансфертов на осуществление части полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с заключенными соглашениями) и (или) налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 10 процентов собственных доходов местного бюджета, начиная с очередного финансового года не имеют права превышать установленные высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ нормативы формирования расходов на оплату труда депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных

Специальная регламентация института муниципальной службы осуществляется ФЗ «О муниципальной службе в РФ». Данный нормативный акт подробно регламентирует отношения, связанные с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения муниципального служащего. Впервые к участию в отношениях, связанных с поступлением на муниципальную службу и ее прохождением, допускаются граждане иностранных государств - участников международных договоров РФ.

Особое значение имеет закрепление в Законе принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ посредством единства основных квалификационных требований; единства ограничений и обязательств; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца. Статья 2 Закона определяет муниципальную службу как профессиональную деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Таким образом законодатель уточнил, что для прохождения муниципальной службы требуется заключение трудового договора. Следует отметить, что указанное уточнение отличает статус муниципальных служащих от статуса государственных служащих, у которых замещение должностей осуществляется на основе служебного контракта.

В Законе значительно расширен перечень ограничений и запретов, связанных с муниципальной службой. При этом для муниципальных служащих, за исключением муниципальных служащих, замещающих должность главы местной администрации по контракту, исключено такое ранее действовавшее ограничение, как ограничение на занятие иной оплачиваемой деятельностью. По аналогии с государственным гражданским служащим муниципальный служащий получил право выполнять иную оплачиваемую работу, однако ее выполнение не должно повлечь за собой конфликта интересов, под которым закон понимает ситуацию, при которой личная заинтересованность муниципального служащего влияет или может повлиять на объективное исполнение им должностных обязанностей, и при этом возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью муниципального служащего и законными интересами других субъектов, способное привести к причинению им вреда. Под такой личной заинтересованностью понимается возможность получения муниципальным служащим при исполнении должностных обязанностей доходов (неосновательного обогащения) в денежной или натуральной форме либо доходов в виде материальной выгоды непосредственно для муниципального служащего, членов его семьи или иных лиц, а также для граждан или организаций, с которыми муниципальный служащий связан финансовыми или иными обязательствами.

В тоже время следует отметить, что в законодательстве о муниципальной службе существуют некоторые пробелы.

6. Закон Российской Федерации от 21 июля 1993 г. N 5485-1 «О государственной тайне»// СЗ РФ. 1997. N 41. Ст. 4673.

7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (часть I). Ст.3.

8. Уголовный кодекс РФ от 13 июня 1996 г. N 63-ФЗ// Российская газета от 18 (ст.ст. 1-96), 19 (ст.ст. 97-200), 20 (ст.ст. 201-265), 25 (ст.ст. 266-360) июня 1996 г. N 113, 114, 115, 118.

9. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ

«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»// СЗ РФ от 6 октября 2003 г. N 40 ст. 3822

10. Федеральный закон от 22 августа 1996 г. N 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании»//СЗ РФ от от 26 августа 1996 г. N 35 ст. 4135.

11. Федеральный закон от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3215.

12. Федеральный закон от 1 июня 2005 г. N 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»// СЗ РФ. 2005. N 23. Ст. 2199.

13. Федеральный закон «О коммерческой тайне» от 29 июля 2004 г.// СЗ РФ. 2004. N 32. Ст. 3283.

14. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»// СЗ РФ от 5 марта 2007 г. N 10 ст. 1152

15. Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации»// СЗ РФ от 2 июня 2003 г. N 22 ст. 2063.

16. Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 г. N 1203 «Об утверждении перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»// СЗ РФ. 1995. N 49. Ст. 4775; 1998. N 5. Ст. 561.

17. Указ Президента РФ от 1 февраля 2005 г. N 112 «О конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации»// СЗ РФ. 2005. N 6. Ст. 439.

18. Постановление Правительства РФ от 16 апреля 2003 г. № 225 «О трудовых книжках» // СЗ РФ. 2003. № 16. Ст. 1539; 2004. № 8. Ст. 663.

19. Постановление Правительства РФ от 28 октября 1995 г. N 1050 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к государственной тайне»СЗ РФ. 1997. N 43. Ст. 4987; 2003. N 33. Ст. 3269; 2004. N 47. Ст. 4658.

20. Определение Конституционного Суда РФ от 11.07.2006 N 213-О «По жалобе гражданина Щеренко Александра Павловича на нарушение его конституционных прав положениями части четвертой статьи 332 и пункта 3 статьи 336 Трудового кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ 2006. N 41. Ст. 4285.

21. Определение Конституционного Суда от 03.10.2002 N 233-О // СЗ РФ 2003. N 12. Ст. 1174.

22. Постановление Конституционного Суда РФ от 27.12.1999 N 19-П «По делу о проверке конституционности положений пункта 3 статьи 20 Федерального закона «О высшем и послевузовском образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом Вахитовского районного Суда города Казани» // СЗ РФ 2000. N 3. Ст. 354.

23. Список заболеваний, препятствующих работе в представительстве РФ за границей, утвержденный постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2003 г. //СЗ РФ. 2003. N 15. Ст. 1373; 2005. N 7. Ст. 560.

24. Приказ Минздрава РФ от 16 марта 1999 г. Об установлении Перечня медицинских противопоказаний для осуществления работы с использованием сведений, составляющих государственную тайну// Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 1999. N 24.

25. Закон Волгоградской области от 27 мая 1998 г. N 178-ОД «О квалификационных требованиях к муниципальным должностям муниципальной службы Волгоградской области».

26. Закон Ярославской области от 10.10.97 № 27-з «О муниципальной службе в Ярославской области».

27. Закон Самарской области от 16 июля 1998 г. N 16-ГД «О муниципальной службе в Самарской области».

Учебники, научные статьи, монографии

28. Бахрах Д.Н. Административное право. Учебник. Часть общая. М., 2007.

29. Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. М., 1985.

30. Витрук Н.В. Статус личности в политической системе общества // Политология. М., 1993.

31. Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. М., 1997.

32. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г… Служебное право: Учебник для юридических вузов. М.: Дашков и К, 2006.

33. Казаченкова О.В. Конфликт интересов на государственной гражданской службе // Журнал российского права. 2006. № 3.

34. Кобзаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2008. №3.

35. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой / Под ред. О.Н. Садикова. М., 2007.

36. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) // Отв. ред. А.М. Куренной, С.П. Маврин, Е.Б. Хохлов. М. Юристъ. 2009.

37. Комментарий к Трудовому кодексу Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Орловского Ю.П. М. ИНФРА-М. 2006.

38. Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. N 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2007.

39. Комментарий к Федеральному закону «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2008.

40. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. М., 2008.

41. Конин Н.М. Административное право России. Учебник. М.: Юристъ, 2006.

42. Кутафин О.Е.,Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации -М.:Юристъ, 2008.

43. Матузов Н.И. Субъективные права граждан СССР. Саратов, 1966.

44. Манохин B.M. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М., 2007.

45. Манохин В.М., Адушкин Ю.С. Российское административное право. Саратов, 2000.

46. Мицкевич А.В. Субъекты советского права. М., 1963.

47. Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 2.

48. Наймушин С.В. Ограничения и запреты на государственной гражданской службе (правовые вопросы) // Чиновник. 2005. N 4 (38).

49. Новоселов В.И. Правовое положение граждан в советском государственном управлении. Саратов, 1976.

50. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы // Законодательство и экономика. 2006. № 2.

51. Общая теория прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М., 1996.

52. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. Изд. 4 е. М. 1997.

53. Патюлин В.А. Государство и личность в СССР. М., 1974.

54. Постатейный комментарий к Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под общ. ред. проф. В.И. Шкатулла. – М., ЗАО Юстицинформ, 2007.

55. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика. М., 1995.

56. Пояснительная записка к проекту Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации»// СПС Гарант.

57. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Трудовое право России. М., 2007.

58. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Реформирование законодательства о муниципальной службе как составная часть административной реформы // Административное право. 2007. № 1.

59. Пресняков М.В. Условия реализации права на равный доступ к государственной службе. М., 2007.

60. Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2004 г. N 98-ФЗ «О коммерческой тайне». М., 2007.

61. Пылин В.В. Некоторые аспекты реформирования муниципальной службы // Государственная власть и местное самоуправление // 2006. № 7.

62. Смагина И.А. Гарантии как элемент административно-правового статуса государственного и муниципального служащего. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Саратов, 2008.

63. Современный словарь русского языка. В 4 х т. М, 1988. Т. IV.

64. Старилов Ю.Н. Служебное право. Учебник, М.:БЕК, 2006.

65. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова, А.В. Малько. М., 2007.

66. Фирсов А Нет повести печальнее на свете, чем повесть о конфликте интересов // Бухгалтерия и банки. 2006. № 12.

67. Цандер Э. Практика управления. М., 2007.

68. Чаннов С.Е. Правовое урегулирование конфликта интересов на государственной гражданской службе // Трудовое право. 2006. № 11.

69. Щур-Труханович Л.В., Щур Д.Л. Увольнение по всем статьям: Практич. пособие. М., 2007