«Общая характеристика административных правонарушений в области связи и информации»

В юридической литературе учеными-административистами всё чаще поднимается вопрос об эффективности административных наказаний, в частности в сфере информации, и эффективности правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции, налагающих административные наказания. Общество должно быть уверено в следующем: а) права и законные интересы граждан надежно защищены от противоправных посягательств; б) правонарушения пресекаются с помощью соразмерных им мер государственного принуждения; в) борьба с правонарушениями ведется на основе соблюдения принципов административной ответственности (законности, презумпции невиновности, охраны чести и достоинства личности и равенства перед законом).

Таким образом, на фоне частого изменения законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях, его развития в связи с усложнением регулируемых общественных отношений, исследование проблемы совершенствования административной ответственности за правонарушения в сфере информации позволяет выработать рекомендации, способные усилить эффективность норм действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Актуальность рассматриваемой проблемы заключается в том, что она носит междисциплинарный характер, т.е. находится на стыке юридических (административного и информационного права) и технических наук, занимающихся проблемами обеспечения информационной без- опасности. Этим же объясняется и сложность применения норм КоАП РФ административно-юрисдикционными органами при выявлении, производстве и рассмотрении дел об административных правонарушениях в сфере информации. Не имея специальных знаний в этой области, не владея её понятийно-терминологическим

аппаратом, судьям и должностным лицам органов исполнительной власти крайне затруднительно квалифицировать деяния.

Целью данной работы является изучение принципов построения и задач органов государственной власти, осуществляющие нормативно- правовое регулирование в области связи и информации. Рассмотрение практических примеров, связанных с нарушением данного законодательства.

Задачи:

1. Изучение теоретических вопросов действующего законодательства в области связи и информации.

2. Рассмотреть судебную практику административных правонарушений в области связи и информации, а также виды наказаний, предусмотренные действующим законодательством РФ.

3. Внести предложения и рекомендации по совершенствованию правовых норм об административной ответственности за нарушения законодательства в области связи и информации.

Объектом исследования в данной работе выступают общественные отношения, возникающие в сфере административных правонарушений в области связи и информации.

Предметом исследования являются нормы права, предусматривающие ответственность за административные правонарушения, а так же правонарушения между субъектами права в области связи и информации.

Методологической основой исследования являются диалектический метод научного познания и системный подход. В целях получения достоверных результатов при решении поставленных выше задач используются как общенаучный метод познания, так и частнонаучные, и специальные методы: формально-юридический, логико-юридический, сравнительно-правовой, системно-структурный, а также анализ документов и материалов практики.

Эмпирическую базу исследования составят материалы, отражающие обусловленные темой работы результаты правоприменительной деятельности органов правопорядка, мировых судей и судей районных судов.

Теоретическую основу исследования составят труды отечественных ученых в области юридической ответственности, в области административной ответственности как одной из ее разновидностей, а также публикации в периодической печати, посвященные проблемам обеспечения безопасности в области связи и информации.

В Российской Федерации в настоящее время определена цель информационного общества – повышение качества жизни человека, а одним из направлений его развития – обеспечение конституционных прав человека и гражданина в информационной сфере. Названные положения становятся ориентиром для юриспруденции в части обеспечения формирования новой объективной реальности, при которой информация приобретает ведущую роль, традиционные конфликты обостряются, появляются их новые формы, в том числе, информационные правонарушения.

Действующее законодательство, направленное на преодоление информационных правонарушений, недостаточно адекватно отражает складывающиеся тенденции развития информационного общества. За последние 15-20 лет динамика информационных правонарушений приобретает характер угрозы национальной и международной безопасности. Системообразующая роль информации и влияние современных компьютерных технологий ее обработки на все сферы жизни не только благоприятно воздействуют на устойчивое развитие всех общественных институтов, но и способствуют формированию условий совершения правонарушений. Поэтому возрастает значимость информационной безопасности как системы защиты интересов личности, общества и государства в информационной сфере и правовых средств ее обеспечения, в том числе, в части предупреждения и пресечения правонарушений в этой области человеческой деятельности . Обеспечить баланс указанных интересов предполагается путем законодательного закрепления их приоритета, совершенствования механизма привлечения к ответственности, а также использования в этой сфере форм общественного контроля за деятельностью государственных органов .

К рассматриваемым административным правонарушениям относятся:

- несоблюдение лицензионно-разрешительных норм и правил, установленных законодательством в области связи (ст. 13.1; ч. 1 ст. 13.4; 13.9; ч. 1 и ч. 3 ст. 13.12; ч. 1 ст. 13.13; ч. 2 ст. 13.13 КоАП);

- нарушение технических регламентов в области связи и информатизации (ч. 2 ст. 13.4, ч. 4 ст. 13.5, 13.6–13.8, ч. 2 и ч. 4 ст. 13.12 КоАП);

- нарушение законодательства о СМИ (ст. 13.15–13.18, 13.21– 13.23 КоАП);

- нарушение информационного законодательства (ст. 13.11, 13.14, 13.19–13.20 КоАП) .

Лицензирование деятельности в области связи регламентируется Федеральным законом от 16.02.1995 г. № 15-ФЗ «О связи». Действие Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» не распространяется на деятельность в области связи (п. 2 ст. 1 данного Закона).

Применительно к Федеральному закону «О связи» под лицензией понимается документ, устанавливающий полномочия юридических и физических лиц для осуществления деятельности в области связи.

Лицензирование проведения работ, связанных с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, осуществляется в соответствии с Законом РФ от 21.07.1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне».

Согласно ст. 2 Закона РФ «О государственной тайне» под государственной тайной понимаются защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной, оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации. Перечень сведений, составляющих государственную тайну, а также сведений, не подлежащих отнесению к государственной тайне и засекречиванию, определен ст. 5, 7 Закона РФ «О государственной тайне».

Согласно ст. 27 Закона РФ «О государственной тайне» деятельность с использованием сведений, составляющих государственную тайну, может осуществляться только юридическими лицами-лицензиатами. Проведение работ, оказание услуг, связанных с использованием и защитой информации, составляющей государственную тайну, должностными лицами, юридическими лицами без лицензии квалифицируется в качестве административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 13.13 КоАП.

В соответствии со ст. 27 вышеназванного Закона РФ допуск предприятий, учреждений и организаций к проведению работ, связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, созданием средств защиты информации, а также с осуществлением мероприятий и (или) оказанием услуг по защите государственной тайны, осуществляется путем получения ими в порядке, устанавливаемом Правительством РФ, лицензий на проведение работ со сведениями соответствующей степени секретности. Следует сказать, что в КоАП РФ принципы, на которых должен строиться механизм реализации мер административной ответственности, закреплены недостаточно четко, что отражается на качестве применения КоАП РФ вообще и в информационной сфере в частности. Отмечается , что в проекте КоАП РФ принципы административной ответственности предполагается привести в систему.

Состав административного правонарушения представляет собой совокупность признаков, позволяющих характеризовать деяние и обстоятельства, при которых оно произошло, причиненный вред, лицо, его совершившее, и отношение этого лица к совершенному деянию, а также типизировать это деяние как правонарушение, предусмотренное КоАП РФ или законодательством субъектов Российской Федерации, устанавливающим административную ответственность, и дифференцировать применение наказания.

Состав административного правонарушения аналогичен квалификационному составу преступления и включает в себя объективные элементы состава (объект и объективная сторона) и субъективные (субъект и субъективная сторона). Отсутствие хотя бы одного из перечисленных элементов свидетельствует об отсутствии состава административного правонарушения и является обстоятельством, исключающим производство по делу об административном правонарушении.

В состав законодательства по обеспечению информационной безопасности включаются федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законы и подзаконные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

К четвертой группе проступков авторский коллектив относит нарушение порядка предоставления статистической информации, или нарушение порядка предоставления обязательного экземпляра документов, письменных уведомлений, уставов и договоров. Однако, на наш взгляд, указанные правонарушения можно отнести к третьей группе, поскольку речь идет о посягательстве на установленный законном порядок распространения информации.

Таким образом, как нам кажется, административные проступки, предусмотренные главой 13 КоАП РФ можно разделить на 3 группы: - административные правонарушения в области связи (ст. ст. 13.2—13.10, 13.24, 13.26, 13.29, 13.30 КоАП РФ);

- административные правонарушения в области средств массовой информации (ст. ст. 13.15—13.18, 13.21—13.23 КоАП РФ);

- административные правонарушения, посягающие на установленный законом порядок сбора, хранения, использования, распространения и защиты информации ограниченного доступа, а также порядок применения информационных технологий (ст. ст. 13.11, 13.11.1, 13.12—13.14, 13.19, 13.19.1, 13.20, 13.25, 13.27, 13.28, 13.31 КоАП РФ).

В отношении статьи 13.8 «Изготовление, реализация или эксплуатация технических средств, не соответствующих стандартам или нормам, регулирующим допустимые уровни индустриальных радиопомех» хотелось бы сказать, что порядок приема и рассмотрения заявок на выявление помех радиоприему телевидения, радиовещания, радиосвязи и другим радиослужбам, создаваемых техническими средствами, и проведения региональными управлениями Госсвязьнадзора России работ по поиску и установлению местонахождения источников радиопомех, а также порядок оформления документов по результатам проведенных работ по заявкам и их анализ определяются Инструкцией, утвержденной приказом Госкомсвязи , а требования, касающиеся соблюдения предельно допустимых уровней индустриальных радиопомех, содержатся как в Федеральном законе «О связи», так и Законе о СМИ, а также ряде подзаконных актов (Постановлении Правительства РФ от 08.09.1997 №1142 «Об утверждении Положения о защите радиоприема от индустриальных помех», Постановлении Правительства РФ от 01.04.2005 №175 (ред. от 13.10.2008) «Об утверждении Правил осуществления радиоконтроля в Российской Федерации»). Поэтому рассматриваемая статья занимает смежное положение и может быть отнесена как к первой, так и ко второй группе административных проступков.

Среди противоправных деяний в области связи, предусмотренных главой 13 КоАП РФ, большую часть составляют действия, связанные с несоблюдением лицензионно-разрешительных норм и правил, установленных законодательством в области связи (ч. 1 ст. 13.4, ст. 13.9 КоАП РФ) и нарушением технических регламентов (ч. 2 ст. 13.4; ч. 4 ст. 13.5, ст. ст. 13.6—13.8 КоАП РФ). Кроме того, ответственность за нарушение лицензионно-разрешительных норм и правил, а также требований в области сертификации устанавливается и статьями 13.12 «Нарушение правил защиты информации» и 13.13 «Незаконная деятельность в области защиты информации» (которые нами были отнесены к третьей группе административных правонарушений). Эти две статьи интересны тем, что ч. 1. ст. 13.12 и ч. 1. ст. 13.13 базируются на Федеральном законе «О лицензировании отдельных видов деятельности», а применительно к ч. 3. ст.13.12 и ч. 2 ст.13.13 лицензирование осуществляется в соответствии с Законом РФ «О государственной тайне» [18].

Исходя из того, что сфера связи представляет собой централизованное управление взаимоувязанной сетью связи Российской Федерации, создавая тем самым единое информационное пространство в стране [19], логика объединения законодателем в одной главе норм в области связи и сфере информации нам понятна. В связи с этим Д.Б. Савчишкин считает, что с учетом перспектив развития мобильной связи и сети Интернет, роста числа участников социальных сетей и т.п. главу 13 КоАП было бы целесообразно разделить на несколько глав, отделив тем самым административные проступки в области связи от проступков в сфере информатизации. Как нам кажется, данное предложение не носит принципиального характера, однако оно свидетельствует о том, что выделенные нами группы административных правонарушений внутри рассматриваемой главы не образуют целостной системы, т.е. глава 13 (за редким исключением) не содержит норм, которые регулировали бы отношения, находящиеся на пересечении указанных сфер правового воздействия.

С целью повышения уровня защищенности прав и свобод граждан, организаций и органов государственной власти в информационной сфере перечень посягательств на институты в области связи и информации, установленный Особенной частью КоАП РФ, можно было бы расширить. Так, Д.Б. Савчишкин предлагает установить меры административной ответственности за действия, связанные с рассылкой sms оскорбительного характера, а также содержащих заведомо ложную информацию. О.А. Федотова предлагает дополнить главу 13 следующими составами правонарушений: «Перенос сведений, составляющих государственную тайну, на неучтенные носители информации», «Нарушение порядка доступа должностных лиц и граждан к сведениям, составляющим государственную тай- ну», «Утрата носителей сведений, составляющих государственную тайну», «Неправомерный перенос сведений, составляющих государственную тайну, в компьютерные системы, имеющие выход в информационно-телекоммуникационные системы общего пользования», «Неисполнение предписаний органов, осуществляющих контроль за обеспечением защиты государственной тайны».

На наш взгляд, важным является то обстоятельство, что глава 13 «Административные правонарушения в области связи и информации» содержит большое количество норм с бланкетной диспозицией. А если принять во внимание, что исследуемая сфера регламентируется множеством разноплановых по своему характеру нормативно-правовых актов, то опять-таки становится очевидной сложность использования норм этой главы в процессе правоприменения.

К примеру, законодатель прибегает к бланкетной форме при конструировании диспозиции состава правонарушения, предусмотренного ст. 13.26 «Нарушение сроков и (или) порядка доставки (вручения) адресату судебных извещений». Включение данной статьи в КоАП РФ было вызвано необходимостью решить острые проблемы, возникающие в правоприменительной практике в связи с невозможностью выполнить требования процессуального законодательства в части своевременного извещения лиц, участвующих в деле, о времени судебного разбирательства или совершении в определенный срок другого процессуального действия. При применении рассматриваемой статьи КоАП РФ необходимо руководствоваться даже не одним, а несколькими нормативными правовыми актами: Федеральным законом «О почтовой связи», Правилами оказания услуг почтовой связи, утвержденными Постановлением Правительства Российской Федерации, которые регламентируют заключение и исполнение договора об оказании услуг почтовой связи и устанавливают права и обязанности как операторов почтовой связи, так и пользователей, а также Постановлением Правительства РФ «Об утверждении нормативов частоты сбора из почтовых ящиков, обмена, перевозки и доставки письменной корреспонденции, а также контрольных сроков пересылки письменной корреспонденции».

Кроме того, П.П. Серков обращает внимание на проблему использования бланкетных норм в Особенной части КоАП (что напрямую касается и главы 13): в случае, если диспозиция правовой нормы отсылает не к федеральным законам, а к подзаконным правовым актам или отсылает к федеральным законам и подзаконным актам, то административную противоправность полностью или частично формирует не законодательная власть, а органы исполнительной власти. Другими словами, законодатель делегирует свои полномочия на формирование составов административных правонарушений органам исполнительной власти. Из изложенного следует вывод о том, что законодатель, создавая (формулируя) правовые нормы, направленные на защиту отношений в области связи и информации, должен стараться реже прибегать к бланкетному способу их изложения, предусматривающему отсылку к положениям подзаконных нормативных правовых актов. Однако данное требование является невыполнимым в силу того, что отказ от использования бланкетных норм привел бы к значительному увеличению объема кодифицированного закона, пополнил его большим количеством правил и регламентов.

Таким образом, анализ составов правонарушений в области связи и информации показал, что: 1) все проступки, предусмотренные главой 13 «Административные правонарушений в области связи и информации» КоАП РФ, можно разделить на 3 группы: административные правонарушения в области связи; административные правонарушения в области средств массовой информации; административные правонарушения, посягающие на установленный законом порядок сбора, хранения, использования, распространения и защиты информации ограниченного доступа, а также порядок применения информационных технологий; 2) выделенные группы административных правонарушений не образуют целостной системы, т.е. глава 13 практически не содержит норм, которые регулировали бы отношения, находящиеся на пересечении указанных областей правового регулирования; 3) составы проступков, посягающих на институты в сфере информации, встречаются и за пределами главы 13 кодифицированного закона; 4) несмотря на то, что с момента вступления в силу ныне действующего КоАП РФ вплоть до настоящего времени содержание главы 13 постоянно обновлялось (глава пополнялась новыми составами правонарушений, а имеющиеся составы совершенствовались путем внесения дополнений и изменений), размеры штрафов, предусмотренные её санкциями, не подвергались изменениям;5) статистические данные Судебного департамента при Верховном Суде РФ свидетельствуют о крайне низком уровне взыскания административных штрафов, в том числе и за правонарушения в области связи и информации, в связи с чем требуется предусмотреть другие методы правового воздействия на должников и менять правовой механизм принудительного взыскания административного штрафа [11]; 6) некоторые составы правонарушений, посягающих на от- ношения в области связи, перенесенные из КоАП РСФСР в новый КоАП РФ, требуют внесения изменений в связи с тем, что терминология в рассматриваемой сфере претерпела определенные изменения либо бланкетные диспозиции составов подразумевают использование норм права, уже утративших силу; 7) перечень посягательств на институты в области связи и информации, установленный Особенной частью КоАП РФ, можно было бы расширить; 8) сложность использования в процессе правоприменения норм рассматриваемой главы объясняется тем, что большинство из них являются бланкетными, т.е. отсылающими к другим нормативно-правовым актам, кроме того, судьям и должностным лицам органов исполнительной власти необходимо владеть понятийно- терминологическим аппаратом и специальными не только юридическими, но и техническими знаниями в области связи и информации.

5. Соглашение о сотрудничестве государств – участников Содружества Независимых Государств в борьбе с преступлениями в сфере компьютерной информации // Бюллетень международных договоров. 2009. № 6. Июнь.

6. Административное право России: учеб- ник для студентов вузов / под ред.П.И. Кононова, В.Я. Кикотя, И.Ш. Килясханова. – 3-е изд., перераб. и доп. – М.: Юнити: Закон и право, 2018. – С.197.

7. Александров А.Ю., Барабанова С.В. Правовые основы общественного контроля в сфере высшего образования // Вестник Чувашского университета. 2014. № 3. С. 247-253.

8. Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2020. С. 477.

9. Бачило И.Л. Административно-правовая ответственность в информационной сфере // Административная ответственность: вопросы теории и практики. Сборник статей. – М.: Изд-во ИГиП РАН, 2015. – С. 98.

10. Бельский К.С. Полицейское право / Под ред. А.В. Куракина. М., 2014. С. 655.

+ еще 34 источника