«Совершенствование системы управления качеством образовательных услуг»

Одновременно с количественным ростом начинается и качественный рост рынка образовательных услуг. Это относится и к структуре спроса, который становится все более квалифицированным, и к структуре предложения, которое характеризуется бурным развитием негосударственных образовательных учреждений, созданием новых образовательных программ, направлений и дисциплин.

Однако государство, как и прежде, остается гарантом получения гражданами РФ не только обязательного, но, что еще важнее, качественного общего образования.

Проблема качества образования находится в центре внимания общественности и государств всех развитых стран мира. Качественное образование в постиндустриальном мире становится фундаментом национального прогресса и безопасности. В концепции модернизации российского образования обеспечение государственных гарантий доступности качественного образования и создание условий для повышения качества образования названы приоритетными направлениями образовательной политики.

Таким образом, объектом исследования данной работы является система управления качеством образования города Москвы.

Предмет исследования – механизмы обеспечения качества образования органами управления образование города Москвы.

В связи с вышеизложенным целью данной работы является разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию механизма обеспечения государственных гарантий качества образования посредством процедур лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений общего образования в Москве.

В соответствии с указанной целью в работе поставлены следующие задачи:

 изучить и систематизировать теоретические аспекты, касающиеся анализа содержания и структуры образовательной услуги в качестве объекта управления, определить ее роль и специфику в условиях современного отечественного рынка, отметить особенности образовательных услуг;

 рассмотреть и проанализировать нормативно-правовую базу, регламентирующую государственное управление качеством образования;

 изучить современный российский и зарубежный опыт управления качеством образования;

 рассмотреть и проанализировать систему управления образованием города Москвы, изучить существующий механизм проведения процедур лицензирования и аккредитации образовательных учреждений общего образования города Москвы;

 разработать предложения по совершенствованию системы управления качеством образования в городе Москве;

 разработать критерии оценки эффективности системы управления качеством образования в городе Москве.

Теоретической и методологической основой работы явились труды отечественных и зарубежных специалистов в области менеджмента, маркетинга, управления персоналом, а также по проблемам качества образовательных услуг, нормативные и законодательные акты Российской Федерации, методические документы в сфере лицензирования и аккредитации образовательных учреждений, организационная и статистическая документация Городской службы лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся Департамента образования города Москвы, а также материалы специализированных тематических интернет-ресурсов.

Практическая значимость работы заключается в разработке рекомендаций и предложений по совершенствованию системы управления качеством образования в городе Москве.

В связи с ограниченностью объема работы в ней мы сконцентрируем внимание на обеспечении качества образования в общеобразовательных учреждениях, как основном звене системы Российского образования.

 Неосязаемость. Услуги невозможно увидеть, попробовать на вкус, услышать или понюхать до момента приобретения.

 Неотделимость от источника. Услуга неотделима от своего источника, ее осуществление возможно только в присутствии производителя.

 Непостоянство качества. Качество услуг колеблется в широких пределах в зависимости от их производителей, а также от времени и места их оказания.

 Несохраняемость. Услугу невозможно хранить для последующей продажи или использования.

По определению, принятому 20-ой сессией Генеральной конференции ЮНЕСКО, под образованием понимается процесс и результат совершенствования способностей и поведения личности, при котором она достигает социальной зрелости и индивидуального роста. В Законе Российской Федерации «Об образовании» дается следующее определение образования - «целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства, сопровождающийся констатацией достижения гражданином (обучающимся) установленных государством образовательных уровней (образовательных цензов)» [2].

В то же время образование как отрасль представляет собой «совокупность учреждений, организаций и предприятий, осуществляющих преимущественно образовательную деятельность, направленную на удовлетворение многообразных потребностей населения в образовательных услугах, на воспроизводство и развитие кадрового потенциала общества» [28].

Анализ отечественной литературы и периодики показал, что единого мнения по поводу того, что же считать образовательной услугой, не существует. В связи с этим можно выделить лишь основные подходы.

Наиболее распространенный из них под образовательными услугами понимает «систему знаний, информации, умений и навыков, которые используются в целях удовлетворения многоликих потребностей человека, общества и государства» [29].

Любопытна точка зрения Ченцова А.А., который выделяет категорию «образовательный продукт», определяя ее как результат научно-педагогического труда, который, в свою очередь, является разновидностью научного труда. В то же время, согласно мнению этого автора, образовательный продукт является частью интеллектуального продукта (наряду с научным и инженерным продуктами), адаптированной к соответствующему сегменту рынка образовательных услуг [25].

Интересна и актуальна позиция Скрипака Е.И., который считает, что «экономическая категория «образовательные услуги», которая включает в себя условие, желание, основу и ответственность за их производство и потребление экономическими субъектами (домохозяйствами, фирмой, государством) в настоящее время подменяется более узким понятием «платные образовательные услуги»» [24]. Это положение он объясняет спецификой современных российских условий: отсутствие сформированных полноценных субъектов инвестирования в человеческий капитал, механизмов реализации экономической ответственности за его формирование и накопление, сокращение бюджетных расходов на образование без пересмотра социальных обязательств государства, отсутствие полноценного финансового рынка и механизмов кредитования и т.д.

Позиция Е.И. Скрипака подтверждается нормативными документами, в которых также нет определения понятию «образовательные услуги». В Законе РФ «Об образовании» дан термин «образовательная программа», которая «определяет содержание образования определенных уровня и направленности» [2]. Термин же «образовательные услуги» применяется только в статьях, регламентирующих оказание образовательным учреждением дополнительных платных услуг.

Директор Центра международных образовательных программ РЭА им. Г.В. Плеханова Сагинова А.В. продуктом любого образовательного учреждения также называет образовательную программу, которая разрабатывается им для того, чтобы удовлетворить потребность в образовании, профессиональной подготовке, обучении или переподготовке, – т.е. достижении определенного социального эффекта (изменение образовательного или профессионального уровня). Автор объясняет свое мнение следующим образом: «Вуз, не имеющий специалистов по информационным технологиям и оборудованных компьютерных классов, не может предлагать образовательные программы по этому направлению. Однако, даже располагая указанными ресурсами, вуз не предлагает своим клиентам разрозненные лекции или практические занятия, а выходит на рынок с образовательной программой по данной специальности, включающей определенное содержание, организацию учебного процесса, систему управления этим процессом и систему его методического, материального и кадрового обеспечения» [23].

Из вышесказанного можно заключить, что образовательные услуги, оказываются образовательными учреждениями посредством осуществления образовательных программ различного уровня и направленности (в зависимости от типа и вида образовательного учреждения).

В чем же состоит специфика образовательных услуг? В приведенной на рисунке 1 схеме отражены основные и специфические свойства образовательных услуг.

Рисунок 1 - Свойства образовательных услуг

Сначала рассмотрим, каким образом особенности услуг как таковых проявляются в образовании.

Низкая степень осязаемости образовательных услуг проявляется в невозможности оценки их качества и объема до полного приобретения. Поскольку услуги не материальны и не осязаемы, маркетинг рекомендует продавцам формализовать наиболее значимые для покупателя параметры услуги и представить их по возможности наглядно. В образовании этим целям служат образовательные стандарты учебные планы и программы, информация о методах, формах и условиях обучения, сертификаты, лицензии, дипломы и т.п.

Свойство неотделимости от источника в отношении образовательной услуги означает, что в результате купли-продажи такой услуги продавец теряет право собственности на свой специфический товар, но покупатель такого права не приобретает: «сам этот товар «исчезает», поскольку потребляется в тот же момент, что и производится и передается» [22]. В то же время, любая замена преподавателя может изменить процесс и результат оказания образовательной услуги, а, следовательно, и спрос. Кроме того, особенность именно образовательных услуг проявляется в том, что начало их потребления происходит одновременно с началом их оказания.

Непостоянство качества в отношении образовательных услуг помимо неотделимости от исполнителя и невозможности установления жестких стандартов на процесс и результат оказания услуги имеет еще одну причину – «изменчивость «исходного материала» [21].

Свойство несохраняемости образовательных услуг проявляет себя двояко. С одной стороны, «невозможно заготовить услуги в полном объеме заранее и складировать их как материальный товар в ожидании повышения спроса» [20], т.е. образовательные услуги, как и всякие другие нематериальные блага, не могут накапливаться ни у продавца (преподавателя), ни у потребителя (обучающегося), не могут им и перепродаваться. Вместе с тем, эта черта образовательных услуг выглядит «смягченной», поскольку некоторая учебная информация может быть частично подготовлена и зафиксирована на материальных носителях (например, книгах, кассетах). Другой стороной несохраняемости образовательных услуг является естественное для человека забывание полученной информации, а также устаревание знаний, к которому приводят научно-технический и социальный прогрессы.

Теперь выделим черты образовательных услуг, присущие только им.

1. Специфика образовательных услуг заключается в том, что, по мнению многих исследователей, они относятся к категории "общественных благ". Напомним, что общественными благами называются товары, работы и услуги, призванные удовлетворять коллективные потребности, которые невозможно измерить в денежной форме и которые в связи с этим не может дать рынок. К характерным чертам общественных благ относятся:

 коллективное потребление;

 невозможность исключения из потребления;

 индивидуальное потребление общественного товара не несет ущерба интересам других потребителей, т.е. объемы индивидуального потребления равны между собой и равны совокупному предложению;

 предоставление общественных благ, а, следовательно, оплату и ответственность за их производство берет на себя государство.

2. Своеобразной чертой услуг образования является невозможность их непосредственного денежного измерения. Ценовой механизм часто не в состоянии отразить всех затрат на производство образовательных услуг. Если в материальной сфере их сравнительно легко измерить количественно на единицу продукции, то применительно к образовательным услугам это трудно осуществимо. Полезный результат такой услуги может проявиться лишь спустя продолжительное время, и его практически можно измерить лишь с помощью косвенных показателей.

3. Еще один отличительный признак образовательных услуг - многозначность целей, поставленных перед производителями этих услуг. Как правило, деятельность образовательного учреждения не направлена явно на достижение прибыли. Напомним, что под образованием в Законе РФ “Об образовании” понимается “.целенаправленный процесс воспитания и обучения в интересах человека, общества, государства …». Но, с другой стороны, вышеупомянутые интересы связаны с ростом благосостояния, который предполагает получение прибыли, необходимой для обеспечения расширенного воспроизводства. Таким образом, прибыль не является изначально запретным ориентиром для учреждения образования, но, конечно, и не сводится только к нему.

4. Особенность образовательных услуг проявляется и в том, что они оказываются, как правило, в комплексе с созданием духовных ценностей, преобразованием и развитием личности обучающегося. Эти услуги обеспечивают реализацию познавательных интересов обучающихся, удовлетворяют потребности личности в духовном и интеллектуальном развитии, вносят вклад в создание условий для их самоопределения и самореализации, участвуют в формировании, сохранении и развитии разнообразных способностей человека к труду, в специализации, профессионализации и росте его квалификации. А. Панкрухин главной особенностью оказания образовательных услуг называет сотворчество преподавателя и слушателя. В сфере образования, где преобразуется личность клиента, он, не являясь профессионалом, претендует на самую активную роль в процессе производства и оказания образовательных услуг. Важно также и то, что оказание услуг образования, предполагающее ярко выраженную открытость этой сферы для информационного, кадрового и другого обмена, задает приоритет сотрудничества и ограничивает эффективность конкуренции производителей образовательных услуг [19].

5. Необходимо также отметить, что образовательные услуги как никакой другой вид деятельности находится под пристальным общественным вниманием и внерыночным давлением. Это положение наиболее отчетливо проявляется в рамках политических компаний, в которых вопрос образования обычно рассматривается как элемент обеспечения национальной безопасности, перспективы выживания и развития нации.

Кроме перечисленных, можно выделить еще ряд специфических особенностей образовательных услуг, отличающих их от других видов услуг:

 высокая стоимость (образовательные услуги обладают высокой потребительной стоимостью, т.к. наращивают потенциал личности, специалиста, а на развитых рынках это выражается в признании высокой стоимости, правомерности высоких цен на них);

 относительная длительность оказания (так, например, в нашей стране получение первого высшего профессионального образования по различным специальностям может занимать от 4 до 6 лет);

 отсроченность выявления результата;

 зависимость приемлемости услуг от места их оказания и места проживания потенциальных обучающихся;

 невозможность перепродажи;

 необходимость лицензирования (п. 6 ст. 33 Закона РФ «Об образовании»: «Право на ведение образовательной деятельности … возникает у образовательного учреждения с момента выдачи ему лицензии (разрешения)»);

 конкурсный характер (этот признак в основном проявляется в большинстве государственных высших учебных заведений);

 относительно молодой возраст потребителей образовательных услуг и другие.

Кроме того, необходимо отметить роль государства в формировании рынка образовательных услуг. Так, к специфическим функциям органов власти и управления в сфере образования относятся (рис. 2):

Как показали наши исследования, механизм обеспечения государственных гарантий качества образования, построенный в московском регионе сложный, многогранный, требующий рассмотрения с разных позиций. Здесь необходимо учитывать не только то, как образовательное учреждение выполняет государственные образовательные стандарты, санитарные нормы и правила, но и выполнение школой социального заказа на образовательные услуги, психологический комфорт находящихся в школе детей и многие другие факторы.

Для выполнения указанных задач в работе использованы материалы Городской службы лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся Департамента образования города Москвы, Московского центра качества образования. В процессе работы рассмотрена система общеобразовательных учреждений города Москвы со всем разнообразием видов, представленных в ней.

Основными проблемами, выявленными в системе управления качеством образования Москвы, стали:

 Проблема «закрытости» системы;

 Кадровая проблема;

 Проблема качества экспертизы;

 Недостаточная работа окружных управлений образования с руководителями образовательных учреждений;

 Организационные проблемы;

 Случаи некорректного поведения экспертов и специалистов при проведении процедур лицензирования и государственной аккредитации.

По каждой проблеме предложен вариант решения.

С проблемой закрытости системы управления образованием Москвы предложено бороться путем размещения в общедоступных источниках информации о работе органов управления. Применительно к работе ГСЛА это заключается в опубликовании результатов заседаний комиссий по лицензирования и государственной аккредитации образовательных учреждений. Кроме того, считаем необходимым ужесточение контроля Департамента образования за рассмотрением жалоб со стороны населения на работу образовательных учреждений.

В отношении организационных проблем в работе ГСЛА по аккредитации образовательных учреждений предложено 2 пути: проведение заседания комиссий в службе, либо проведение, как и ранее, комиссий в Департаменте образования с обязательной передачей итогов заседания в службу. Для совершенствования работы лицензионного подразделения ГСЛА, на наш взгляд, необходима разработка плана работы на год, с передачей его в окружные управления образованием для контроля за своевременностью прохождения лицензирования образовательными учреждениями.

Для повышения качества экспертизы и искоренения случаев некорректного поведения экспертов, предложено ввести момент общественного контроля в работу экспертов в учреждении. Для этого считаем необходимым присутствие наблюдателей от родительского комитета учреждения (не вмешивающихся в ход экспертизы и только фиксирующих наличие/отсутствие нарушений). Кроме того, не лишним было бы, по нашему мнению, проведение опросов родителей и учащихся на предмет их отношения в работе учреждения.

Проблему недостаточной работы окружных управлений образования при подготовке учреждений к прохождению процедур оценки условий и качества образования предложено решать с помощью усиления контроля со стороны Департамента за работой округов, назначения персональной ответственности специалистов управления за подготовку учреждений того или иного типа.

Наконец для решения самой «наболевшей», на наш взгляд, кадровой проблемы предложено разработать программу, позволяющую провести омоложение кадрового состава органов управления образованием с передачей молодым специалистам знаний и опыта предыдущего поколения работников. Для этого считаем необходимым: организацию курсов повышения квалификации для специалистов органов управления образованием, проведение стажировок молодых специалистов с целью определения области, наиболее подходящей для них, обеспечение возможностей карьерного роста молодежи, формирование государственного заказа на специалистов в области управления образованием.

На основании исследований Московского центра качества образования выявлены основные критерии оценки эффективности работы системы управления качеством образования города Москвы. Для оценки эффективности работы системы необходимы следующие данные: профессиональная оценка работы образовательных учреждений по обеспечению качества образования (лицензирование, государственная аккредитация), общественная оценка качества образования и работы системы (родители, учащиеся), оценка работы системы со стороны руководителей образовательных учреждений, оценка со стороны работодателей, как потребителей образовательных услуг.

В заключение хотелось бы отметить, что все изменения, вносимые в проведение процедур оценки условий и качества образования, соответствуют требованиям времени. Они направлены на обеспечение прозрачности экспертиз, привлечение общественности к сотрудничеству.

5. Закон горда Москвы «Об общем образовании в городе Москве» от 10 марта 2004 года № 14 в редакции Закона города Москвы от 28.12.2005 N 1 / Источник – программа «Консультант плюс»;

6. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.03.2001 г. №196 «Об утверждении Типового положения об общеобразовательном учреждении» / Источник – программа «Консультант плюс»;

7. Постановление Правительства Российской Федерации от 25.04.1997 г. №420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением» / Источник – программа «Консультант плюс»;

8. Постановление Правительства Российской Федерации от 28 августа 1997 г. N 1117 «Об утверждении типового положения об оздоровительном образовательном учреждении санаторного типа для детей, нуждающихся в длительном лечении, и внесении изменений в типовое положение об общеобразовательной школе-интернате и типовое положение об образовательном учреждении для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» / Источник – программа «Консультант плюс»;

9. Постановление Правительства Российской Федерации от 03.11.1994 г. №1237 «Об утверждении Типового положения о вечернем (сменном) общеобразовательном учреждении» / Источник – программа «Консультант плюс»;

10. Постановление Правительства Российской Федерации от 19.09.1997 г. №1204 «Об утверждении Типового положения об образовательном учреждении для детей дошкольного и младшего школьного возраста» / Источник – программа «Консультант плюс»;

11. Постановление Правительства РФ от 14.07.2008 N 522 «Об утверждении Положения о государственной аккредитации образовательных учреждений и научных организаций» / Источник – программа «Консультант плюс»;

12. Постановление Правительства Российской Федерации от 18.10.2000 г. №796 «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» / Источник – программа «Консультант плюс»;

13. Постановление Правительства Москвы от 06.03.2007 №144-ПП «Об утверждении Регламента подготовки в режиме «одного окна» Государственным учреждением Городской службой лицензирования и аттестации образовательных учреждений, педагогических кадров и учащихся Департамента образования города Москвы лицензии на осуществление образовательной деятельности» / Источник – программа «Консультант плюс»;

14. Постановление Правительства Москвы от 18 марта 2008 года № 184-ПП «Об утверждении нормативов финансовых затрат на содержание одного обучающегося, воспитанника в государственных образовательных учреждениях системы Департамента образования города Москвы» »/ Источник – программа «Консультант плюс»;

15. Приказ Департамента образования г. Москвы от 18 октября 2002 г. N 836 «Об утверждении положений об окружных управлениях образования»/ Источник – программа «Консультант плюс»;

16. Болотов В.А. «О создании общероссийской системы оценки качества образования в российской федерации», статья, Журнал «Вестник образования», электронная версия, w*w.vestnik.edu.r*;

17. Котлер Ф. «Маркетинг менеджмент», «ПИТЕР», 1998 г.

18. Михайлова Г.Н., директор НФ ТИСБИ «Система аккредитации вуза: зарубежный опыт», статья / Источник – Интернет-сайт академии управления «Тисби» w*w.tisbi.r*;

19. Панкрухин А.П. «Маркетинг образовательных услуг», Маркетинг в России и за рубежом, № 7-8, 1997;

20. г.Панкрухин А.П. «Образовательные услуги: точка зрения маркетолога», Аlma mater, N3, 1997 г.

21. Панкрухин А.П. «Философские аспекты маркетингового подхода к образованию», Alma Mater, № 1, 1997 г.

22. Попов Е.Н. «Услуги образования и рынок», Российский экономический журнал, № 6, 1992 г.

23. Сагинова О.В. «Маркетинг образовательных услуг», Маркетинг в России и за рубежом, N1, 1999 г.

24. Скрипак Е.И. «К вопросу о понятии «образовательная услуга», интернет-сайт Кемеровского государственного университета w*w.history.kemsu.r*;

25. Ченцов А.А. «Инновационные стратегии на рынке образовательных услуг», автореферат диссертации, Москва, 1998 г.;

26. Шариков С.В. «Общественно-государственная оценка условий и качества образования», статья, «Общественно-государственная оценка условий и качества образования».Сборника материалов / Отв. Редактор Л.Е.Курнешова. – М., Центр «Школьная книга», 2007 г. 96 с.

27. Щетинин В.П. «Своеобразие российского рынка образовательных услуг», Мировая экономика и международные отношения, №11, 1997 г.

28. Щетинин В.П. «Рынок образовательных услуг в современной России», Школа, N3, 1997 г.

29. Ягофаров Д.А. «Правовое регулирование системы образования», учебное пособие, Москва, 2005 / информационный портал Центра образовательного законодательства w*w.lexed.r*;