«Взаимодействие государственных и муниципальных органов управления»

Начиная с 2000 г. органы государственной власти Российской Федерации проводят коренную реорганизацию управления на местах, создавая при этом, по сути, новую систему институтов местного самоуправления в Российской Федерации. Эти преобразования проводятся на основе статей Конституции Российской Федерации, гарантирующих самостоятельность местного самоуправления и его отделение от системы государственной власти. На практике они ведут к большей степени "встраивания" системы органов местного самоуправления в систему органов государственной власти, подчинению местного самоуправления государству. Но в ст. 12 Конституции Российской Федерации содержатся принципиальные положения о признании и гарантиях местного самоуправления со стороны государства. Данные нормы не могут быть изменены иначе как посредством принятия новой Конституции Российской Федерации. И это означает, что государство принимает на себя обязательства по обеспечению всех необходимых условий для развития местного самоуправления. Наличие самостоятельной, не находящейся в административной зависимости от государственных органов системы местного самоуправления и обязанности государства обеспечить условия ее нормального развития должны обусловить единственный способ влияния государства на деятельность органов местного самоуправления - правовое воздействие. Используя его, государство в настоящее время преобразует систему отношений с местным самоуправлением, создавая модель, с помощью которой делается попытка сохранения определенной степени самостоятельности местного самоуправления и вместе с тем существенно повышается степень влияния органов и должностных лиц государственной власти на организацию и функционирование местной власти. Уяснение возможностей этой, по сути новой, модели, ее особенностей, тенденций ее развития нуждается во всестороннем изучении на уровне как теории, так и практики осуществления государственной деятельности. Необходима также правовая оценка тех инструментов, посредством которых она вводится, установление степени их соответствия нормам Конституции Российской Федерации.

В свете проводимой реформы местного самоуправления становится актуальным вопрос о выявлении на теоретическом уровне всех возможных моделей взаимоотношений государства и местного самоуправления, установление особенностей российской модели, определение путей ее реформирования. Новое федеральное законодательство, регулирующее местное самоуправление, должно быть подвергнуто тщательному исследованию с точки зрения определения тех или иных элементов, влияющих на эволюцию модели взаимоотношений государства и местного самоуправления.

При этом следует учитывать то, что местное самоуправление по природе своей предназначено для удовлетворения местных нужд населения, т.е. для решения вопросов местного значения. Отсутствие местного самоуправления ведет к тому, что этими местными вопросами придется заниматься государству, его органам, что оно вряд ли сможет делать эффективно, как показывает весь предшествующий опыт и российской, и зарубежной истории. Из этого следует, что при построении взаимоотношений с местным самоуправлением государство должно создать условия для его развития и активной деятельности.

Актуальность заявленной мною темы определена также необходимостью соотнесения права федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации определять общие принципы организации и деятельности местного самоуправления с возможностью муниципальных образований самостоятельно определять структуру и компетенцию органов местного самоуправления. Целью настоящей работы является изучение взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти.

Задачами являются:

1. Рассмотрение принципов местного самоуправления

2. Изучение общих положений взаимоотношений органов местного самоуправления и государственной власти в РФ.

Федеральный закон 1995 г. также устанавливает возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями довольно часто имеет место как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Например, в Иркутской области был принят и действует целый ряд законов, которыми органы местного самоуправления были наделены отдельными государственными полномочиями. Так, Законом от 25 ноября 2005 г. N 86-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции" органы местного самоуправления были наделены областными государственными полномочиями по осуществлению лицензирования розничной продажи алкогольной продукции. А Законом от 10 октября 2005 г. N 62-ОЗ "О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию" органы местного самоуправления были наделены областными государственными полномочиями по регулированию тарифов на тепловую энергию на территории соответствующих муниципальных образований.

Наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями без передачи необходимых и достаточных для их осуществления материальных и финансовых средств не допускается. Не допускается наделение органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными полномочиями органов государственной власти и должностных лиц государственной власти, отнесенными к их исключительному ведению Конституцией Российской Федерации, конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, Федеративным договором, договорами и соглашениями между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий.

С позиций теоретических основ механизма делегирования полномочий важно помнить о том, что "природа местного самоуправления такова, что любая деятельность его органов и должностных лиц, а также муниципальных предприятий, организаций и учреждений должна рассматриваться в конечном итоге как выражение воли местного сообщества, интересов его большинства. С учетом этого, характер переданных государственных полномочий, особенно при сохранении строгих государственных рамок, характерных для публичной сферы, и способа позитивного обязывания, должен быть адекватен интересам населения муниципального образования"

Наделение отдельными государственными полномочиями должно ежегодно "подтверждаться" соответствующими нормами бюджетного законодательства: федерального закона о федеральном бюджете или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации с одновременным закреплением соответствующих субвенций за местными бюджетами.

Органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства для осуществления переданных им отдельных государственных полномочий в случаях и порядке, предусмотренных уставом муниципального образования.

Практика свидетельствует о том, что суды признают и органы государственной власти, и органы местного самоуправления элементами единой системы публичной власти, органы которой обязаны осуществлять взаимодействие исходя из закрепленной на федеральном уровне модели взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления. В качестве примера можно привести Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 4 августа 2004 г. N 16-Г04-14 .

Заявление в суд было подано первым заместителем прокурора Волгоградской области в государственных и общественных интересах о признании противоречащим федеральному законодательству Закона Волгоградской области от 18 октября 2002 г. N 742-ОД "О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области" . В обоснование своего требования он сослался на то, что оспариваемым Законом Волгоградская областная Дума с превышением своей компетенции передала органам местного самоуправления полномочия по совершению нотариальных действий. А поскольку нотариальное действие является публичной процедурой, совершаемой от имени Российской Федерации, то, по мнению заявителя, передача органам местного самоуправления полномочий по выполнению таких действий должна осуществляться только федеральным законом. В судебном заседании прокурор указанные требования поддержал в полном объеме и просил Закон Волгоградской области "О совершении нотариальных действий органами местного самоуправления на территории Волгоградской области" от 18 октября 2002 года N 742-ОД признать недействующим и не подлежащим применению. Представитель Волгоградской областной Думы требования прокурора не признал и пояснил, что в соответствии с п. "л" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации нотариат находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Основы законодательства о нотариате приняты 11 февраля 1993 г., а федеральный закон о совершении отдельных нотариальных действий должностными лицами органов местного самоуправления не принят до настоящего времени. В связи с указанными обстоятельствами Волгоградская областная Дума вправе была принять оспариваемый прокурором Закон, который после принятия соответствующего федерального закона подлежит приведению в соответствие с ним. Решением Волгоградского областного суда от 21 апреля 2004 г. заявленные прокурором требования были удовлетворены. В кассационной жалобе председатель Волгоградской областной думы просит отменить указанное решение суда и вынести новое решение об отказе прокурору в удовлетворении заявленных им требований, ссылаясь на ошибочность выводов суда относительно права должностных лиц органов местного самоуправления совершать отдельные нотариальные действия.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации указала: в соответствии с п. 2 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации , установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в его части со дня его принятия или иного указанного судом времени.

Статьей 7 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" совершение нотариальных действий не отнесено к ведению местного самоуправления. Часть 2 ст. 132 Конституции Российской Федерации, а также п. 4 ст. 6 вышеуказанного Федерального закона предусматривают возможность наделения органов местного самоуправления законами Российской Федерации и субъекта Российской Федерации отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Таким образом, указал Верховный Суд Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут наделять органы местного самоуправления своим законом только теми полномочиями, которые принадлежат им самим. Следовательно, в данном случае переданные должностным лицам органов исполнительной власти отдельные полномочия по совершению нотариальных действий не могут быть переданы субъектом Российской Федерации, в свою очередь, органам местного самоуправления.

5) особенностями влияния государства на формирование и функционирование системы органов местного самоуправления;

6) экономическими ресурсами, которыми обладает как государство в целом, так и местное самоуправление, и механизмами их перераспределения.

Эффективность взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления требует оказания содействия со стороны органов государственной власти органам местного самоуправления, наиболее важными формами которого являются: учет мнения органов местного самоуправления при принятии решений, затрагивающих интересы муниципальных образований, координация работы органов местного самоуправления всех муниципальных образований по решению вопросов местного значения, создание согласительных комиссий для рассмотрения споров между органами государственной власти и органами местного самоуправления.

Анализ Федерального закона 1995 г. и Федерального закона 2003 г. позволяет сделать вывод о том, что федеральный законодатель пытается отграничить муниципальную власть от государственной и общественной форм власти. От общественной власти муниципальная власть отличается тем, что ее решения носят общеобязательный характер и имеют территориальные пределы действия - границы муниципального образования. Но, несмотря на такое отграничение, муниципальной власти присущи и общественные черты, отличающие ее от власти государственной. Они проявляются в праве населения непосредственно решать вопросы местного значения, в возможности самоорганизации жителей для управления местными делами; население непосредственно либо через представительный орган осуществляет контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления. Наконец, право принятия нормативных актов создает на уровне местного самоуправления возможность саморегуляции субъектами местного самоуправления своей деятельности.

Анализ нового законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод о том, что оно изменяет природу местного самоуправления, которое становится государственной властью, хотя при этом сохраняет и отдельные черты власти общественной. Эти общественные черты муниципальной власти достаточно ярко выражены, и их наличие не позволяет полностью отождествить муниципальную власть с государственной и, соответственно, органы местного самоуправления с органами государственной власти. Но деятельность органов местного самоуправления полностью регулируется и контролируется по новому Закону органами государственной власти. Из этого следует, что государственная власть и местное самоуправление в Российской Федерации образуют функционально связанную, но институционально разделенную систему. Муниципальная власть, таким образом, может характеризоваться как форма публичной власти, обладающая отдельными чертами самостоятельности.

4. Градостроительный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ (в редакции Федеральных законов от 22 июля 2005 г. N 117-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ, от 31 декабря 2005 г. N 210-ФЗ, от 3 июня 2006 г. N 73-ФЗ, от 27 июля 2006 г. N 143-ФЗ, от 4 декабря 2006 г. N 201-ФЗ) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 1 (ч. I). Ст. 16; Российская газета. 2005. 27 июля. N 162; 2005. 31 дек. N 297; 2006. 8 июня. N 121; 2006. 29 июля. N 165; 2006. 8 дек. N 277.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая). Федеральный закон от 30 ноября 1994 г. N 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301; 1996. N 9. Ст. 773; 1996. N 34. Ст. 4026; Российская газета. 1999. 14 июля. N 134; 2001. 28 апр. N 84; 2001. 31 мая. N 103; 2002. 26 марта. N 53; 2002. 3 дек. N 229; 2002. 29 нояб. N 227; 2003. 15 янв. N 5; 2003. 27 дек. N 261; 2004. 1 июля. N 138; 2004. 30 дек. N 290; 2004. 31 дек. N 292; 2005. 6 июля. N 144; 2005. 26 июля. N 161; 2006. 11 янв. N 1; 2006. 17 янв. N 6; 2006. 8 июня. N 121; 2006. 7 июля. N 146; 2006. 29 июля. N 165.

6. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532; Российская газета. 2003. 1 июля. N 126; 2004. 9 июня. N 120; 2004. 31 июля. N 162; 2004. 5 нояб. N 246; 2004. 30 дек. N 290; 2005. 26 июля. N 161; 2005. 30 дек. N 296.

7. Жилищный кодекс Российской Федерации (с изменениями от 31 декабря 2005 г.). Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 188-ФЗ //

8. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (с изменениями от 27 июля 2006 г.). Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 1.

9. Трудовой кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 197-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 1 (ч. I). Ст. 3; Российская газета. 2002. 27 июля. N 137; 2002. 30 июля. N 138 - 139; 2003. 1 июля. N 126; 2004. 30 апр. N 92; 2004. 31 авг. N 188; 2004. 31 дек. N 292; 2005. 13 мая. N 100; 2006. 7 июля. N 146.

10. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Российская газета. 2003. 8 окт. N 202; 2004. 23 июня. N 131; 2004. 14 авг. N 173; 2004. 30 дек. N 290; 2005. 21 апр. N 82; 2005. 2 июля. N 142; 2005. 26 июля. N 161; 2005. 18 окт. N 233; 2005. 30 дек. N 296; 2005. 31 дек. N 297; 2006. 8 февр. N 25; 2006. 18 февр. N 35; 2006. 8 июня. N 121; 2006. 20 июля. N 156; 2006. 27 июля. N 162; 2006. 18 окт. N 233; 2006. 6 дек. N 274; 2006. 8 дек. N 277.

11. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 35. Ст. 3506; Российская газета. 1996. 25 апр. N 79; 1996. 4 дек. N 232; 1997. 20 марта. N 55; 2000. 8 авг. N 152; 2002. 26 марта. N 53; 2003. 16 дек. N 252; 2005. 26 июля. N 161; Парламентская газета. 2003. 10 июля. N 124 - 125.

12. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // СОЦИС. 1997. N 1.

13. Авакьян С.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового Закона // Вестник МГУ. Сер. 11. Право. М., 1996. N 2.

14. Авакьян С.А. Проблемы организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации // Организация государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации: концепции, конституционно-правовые основы, практика: Материалы научно-практической конференции. М., 1996.

15. Акмалова А.А. Особенности местного самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования. М., 2002.

16. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001.

17. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997.

18. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). М., 1971.

19. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2004.

20. Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации.

21. Говоренкова Т.М. Не ускользнула бы удача и на этот раз // Муниципальная власть. 1997. N 1.

22. Гильченко Л.В. Новый этап реформы местного самоуправления // Власть. 1997. N 3.

23. Замотаев А.А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. N 6.

24. Карпович В.Д. Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2002.

25. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2001.

26. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права. М.,

27. 2003.

28. Кокорев Д.А. Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления России с основными моделями местного самоуправления // Право: теория и практика. 2003. N 10.

29. Костюков А.Н. Введение в муниципальное право. Омск, 2002. Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации (системный анализ концепции и методологии правового регулирования): Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. М., 2000. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М., 1999.

30. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. N 8. С. 20.

31. Постовой Н.В. Местное самоуправление. Проблемы и перспективы. М., 2002.

32. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. N 1. С. 45.

33. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2004. Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. Екатеринбург, 1999.