«Возникновение и развитие института Президента в Российской Федерации»

Все более очевидным становится вывод о том, что этапы конституционной реформы должны быть строго последовательными. И предварительно необходимо решить, можно ли осуществить перераспределение полномочий, не затрагивая текст Конституции (в этом случае плавный переход к новому состоянию власти произойдет на основе разработки необходимых законов, подписания политических соглашений между главными субъектами государственной власти), либо неизбежен серьезный пересмотр самого Основного закона.

В настоящее время в связи с избранием нового Президента и качественным обновлением состава Государственной Думы в России сложилась весьма благоприятная политическая ситуация для продолжения конституционной реформы построения демократического правового государства, основанного на сбалансированной системе государственной власти. Поддержка законодательных инициатив Президента Государственной Думой дает надежду на то, что время не будет упущено и общегосударственные задачи, намеченные в Послании Президента Федеральному Собранию РФ, могут быть выполнены.

На мой взгляд, значительную часть этой работы следует осуществить прежде всего путем принятия вытекающих из Конституции федеральных законов, и в первую очередь федеральных конституционных законов, а также посредством внесения изменений и дополнений в федеральные конституционные законы.

Одно «из главных направлений совершенствования Основного закона видится в реформировании тех его оснований и конструкций, которые затрудняют стабильное развитие» . Радикальный вопрос о том, какую республику и с какой формой правления мы строим (или собираемся построить) - парламентскую или президентскую, не стоит. Этот выбор уже сделан. И если учитывать реальное состояние институтов гражданского общества, переход к классической парламентской республике был бы такой же иллюзией демократии, как упование многих либералов на саморегулируемость рыночной экономики. "Парламентская вольница" не менее опасна, чем авторитарные амбиции Президента, поскольку в условиях России она может даже привести к анархии и безвластию. Следовательно, в рамках системного подхода к построению работающей государственной власти необходимы не изменение формы правления и урезание полномочий главы государства и Правительства, а четкая регламентация компетенции и ответственности каждого органа, включая Президента. Требуется наметить последовательность проведения законодательных работ в рамках каждого этапа реформирования, определить, какие акты (законы, указы, правительственные постановления) необходимы для их реализации.

Нельзя, к примеру, ввести федеральным законом контрассигнацию Правительством президентских указов в сферах, затрагивающих в том числе предметы совместного ведения главы государства и высшего исполнительного органа государственной власти. Здесь требуется как минимум внесение соответствующей поправки в ст. 90 Конституции. (Напомним, она гласит, что Президент РФ издает указы и распоряжения, которые обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации и не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам.) Именно в этой статье полезно указать, что акты Президента, изданные в пределах полномочий исполнительной власти в области внутренней и внешней политики, затрагивающие сферу регулирования экономики, финансов, налогов, управления государственным имуществом, а также вопросы назначения и освобождения членов Правительства, руководителей федеральных органов исполнительной власти, введения чрезвычайного и военного положений, контрассигнуются Правительством.

Конкретизация круга полномочий главы государства, реализация которых возможна при условии контрассигнации Правительства, несомненно, повысит роль и ответственность Правительства в управлении государственными делами. В то же время контрассигнация, как было сказано, не распространяется на акты, изданные Президентом в пределах его собственных полномочий, которые он не разделяет с Правительством, а осуществляет по собственному усмотрению в соответствии с Конституцией. Объем их может дифференцироваться в зависимости от тех целей и задач, которые будут ставиться при перераспределении полномочий Президента и Правительства. В зарубежной практике это зависит от формы правления (парламентская или смешанная) и конституционных традиций в соответствующем государстве.

С правовой точки зрения важно, что компетенция Правительства - понятие устойчивое, не зависящее от усмотрения каких-либо органов. Правительство в соответствии с Конституцией РФ, Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» и другими актами наделено всеми необходимыми полномочиями в сфере федеральной исполнительной власти. И речь идет не только об управлении в области экономики. В юриспруденции Правительство обоснованно квалифицируется как государственный орган общей компетенции, решающий в рамках конкретных полномочий различные вопросы государственной политики - от выработки правительственного курса до его реализации. Сам состав Правительства свидетельствует о полноценном представительстве в нем руководителей министерств. То, что часть министерств находится в ведении Президента, не освобождает их руководителей от работы в этом коллегиальном органе и от ответственности за принимаемые на заседаниях Правительства решения. Таким образом, полноценная политическая роль Правительства в управлении государственными делами четко закреплена в Конституции РФ и федеральных законах. Сводить его назначение только к выполнению экономической функции или менеджменту было бы неоправданным и неправомерным ограничением его конституционного статуса.

Другое дело, что Правительство должно работать «в связке» с Президентом, на которого возложены важнейшие конституционные функции и полномочия по руководству и координации ключевыми сферами государственного управления (ст. 80 Конституции РФ). Президент прямо не руководит Правительством - они по формуле Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» взаимодействуют, что подчеркивает правовую самостоятельность этих органов. Правда, такое взаимодействие нередко напоминает «улицу с односторонним движением», поскольку поручения Президента Правительству обязательны для исполнения и судьба Правительства зависит от усмотрения Президента. Но в этом и проявляется специфика президентской и смешанной (полупрезидентской) форм правления. Однако, повторяю, тот факт, что Президент определяет основные направления государственной политики и формирует Правительство, не должен приводить к снижению политического значения Правительства. Заметим, что во многих парламентарных республиках формирование правительства и определение политического курса являются прерогативой парламента, однако политическая роль этого исполнительного органа весьма высока. Федеральным конституционным законом «О Правительстве Российской Федерации» данный орган институирован как высший исполнительный орган государственной власти (ст. 1), поэтому с правовых позиций он не может быть техническим либо сугубо экономическим. Иначе придется признать, что конституционные основы организации исполнительной власти имеют фиктивный характер. Высшая исполнительная власть Правительства не может не быть политически ориентирована, и любые доводы, отрицающие таковую его роль в государстве, несостоятельны.

Важно понять, что политическая функция Правительства так же естественна и значима, как экономическая и социальная, и что все названные функции взаимосвязаны и взаимообусловлены . Российская специфика проявляется в том, что Президент и Правительство действуют как бы в одной команде. Они должны и вынуждены тесно сотрудничать, поддерживая друг друга и согласовывая свои действия. На административной основе достичь этого было бы невозможно. Президент должен опираться в работе и на Правительство, и на Администрацию, однако правовое положение названных органов принципиально различно. Конституция «развела» их весьма жестко: если Правительство - это основной носитель государственной власти в России, то Администрация Президента - рабочий орган, обслуживающий главу государства. И если политическая практика складывается порой по-иному, это вовсе не свидетельствует о недостатках Конституции, скорее можно говорить о ее нарушении.

Попытки преуменьшить роль Правительства, превратить его в технического исполнителя политических решений Президента неприемлемы и с точки зрения организации эффективной власти. Правительство «на побегушках» у Президента и его Администрации - худший вариант исполнительной власти. Такое Правительство никогда не станет ответственным.

У Президента нет оснований опасаться конкуренции со стороны Правительства. Если действительно заботиться о создании нормально функционирующей системы управления, то на федеральном уровне просто необходимо политически самостоятельное и ответственное Правительство, состоящее из авторитетного руководителя и компетентных министров. Вместе с тем нельзя забывать, что рамки самостоятельности Правительства объективно не безграничны.

Конституция предоставила главе государства все необходимые полномочия для управления государственными делами. По этой причине нецелесообразно и далее усиливать власть Президента сверх пределов, обусловленных Основным законом. В противном случае мы получим новый вид тоталитарного режима, несовместимый с идеалами демократии, социального и правового государства. Тревожит подобострастное отношение к Президенту некоторой части политической элиты, депутатского корпуса. Вместо диалога партнеров нередко можно слышать лишь "восточную" хвалу мудрости главы государства. О деловом взаимодействии при таких отношениях говорить трудно. Психологическая установка на партнерство становится главной предпосылкой встречного движения Президента, Правительства и палат Федерального Собрания в решении вопроса о перераспределении их полномочий. Перераспределение полномочий - не самоцель реформы государственного управления (в широком смысле). Главная задача - путем четкого и оптимального определения компетенции повысить ответственность государственного аппарата.

Хотелось бы отметить при раскрытии вопросов реформирования института президентства – это тенденция укрепления власти президента и проводимого им политического курса путем увеличения срока его президентских полномочий. Президент России Дмитрий Медведев в своем первом послании Федеральному собранию предложил увеличить срок полномочий президента до шести лет, а Государственной Думы - до пяти лет, а также расширить их полномочия. Медведев подчеркнул, что речь идет не об изменении, а лишь о корректировке Конституции, по которой срок полномочий президента и Госдумы составляет по четыре года. «Реформаторский зуд в этом вопросе неуместен», - подчеркнул президент. Совет Федерации одобрил в декабре 2008 года поправки в Конституцию РФ, увеличивающие срок полномочий президента РФ и Государственной думы с 4 до 6 и 5 лет соответственно. «Президент РФ избирается сроком на 6 лет гражданами РФ на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании», говорится теперь в Основном законе страны. Увеличение срока полномочий по замыслу законодателя позволит главе государства не только определить направления дальнейшего развития страны и начать осуществление намеченных целей, но и во многом реализовать задуманное в течение одного срока. Тем самым, повышается ответственность президента перед гражданами и обществом за результаты их деятельности.

Подведу итоги. Активная дискуссия, связанная с инициативами по совершенствованию организации института президентства, широкое обсуждение юридической общественностью последствий проектируемых мер представляются исключительно важным делом. Высказываются полярные суждения, и без тщательной оценки правоведами и другими специалистами всех "за" и "против" каждого из предложений невозможно избежать ошибок - результата скоропалительных решений.