«Порядок организации проведения голосования в РФ»

По нашим наблюдениям, основным драйвером процесса как текущей модернизации, так и глобального реформирования (кодификации) избирательного законодательства в настоящее время являются политические акторы, артикулирующие, прежде всего, собственные интересы в сфере осуществления публичной власти.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Научных работ, опосредованно сопряженных с темой исследования, достаточно много в силу высокой актуальности темы, постоянного совершенствования инструментов электронного голосования, их распространения в России, а также постоянного совершенствования механизмов правового обеспечения избирательных процедур, в которых задействуются электронные сервисы. Данной проблематике посвящены, в частности, диссертационные работы Е.Ю. Видясова, А.В. Григорьева, А.С. Киселева и К.Ю. Матрениной. С политологической точки зрения данную проблематику рассмотрела М.В. Ильичева, затронув отдельные аспекты нормативного регулирования и его реализации.

В ходе выполнения настоящего исследования были изучены и проанализированы основные источники по заявленной теме, включая труды отечественных и зарубежных авторов, посвященные как развитию цифровых прав граждан, так и эволюции активного избирательного права в эпоху цифровизации.

Объектами диссертационного исследования стали общественные отношения, возникающие при реализации активного избирательного права в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы законодательства Российской Федерации о выборах, организационно-правовые, технологические, распорядительно-правовые и юрисдикционные решения федеральных государственных органов и органов публичной власти города Москвы, практика федеральных судов общей юрисдикции и Конституционного Суда Российской Федерации, доктринальные представления о развитии институтов и механизмов электронной (цифровой) демократии в России, а также практика применения цифровых (электронных) технологий с целью обеспечения активного избирательного права граждан при подготовке и проведении выборов в Российской Федерации.

Цель и задачи диссертационного Основной целью данной работы является исследование процедуры голосования, определение перспективных вариантов развития технологий голосования, выработка рекомендаций по совершенствованию правовой базы организации проведения голосования в Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования определяются его основные задачи, их доктринальное обоснование и предлагаемые автором диссертационного исследования практические решения, составляющие содержание и результат проделанной исследовательской работы, а именно:

1. Привести общую характеристику голосования как стадии избирательного процесса и его видов;

2. Изучить нормативно-правовую основу процедуры голосования;

3. Исследовать особенности организации голосования в РФ;

4. Выявить проблемные вопросы в организации голосования;

5. Предложить варианты решения проблем в организации голосования в России.

Нормативную (эмпирическую) базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ14 (далее – Федеральный закон № 67-ФЗ), конституции зарубежных государств, законы и иные нормативные правовые акты их электоральных органов.

Методологическая основа диссертационного исследования Исследование проводилось с опорой на разнообразную методологическую основу, в том числе на общенаучные и юридические методы познания.

Общенаучные методы представлены системно-структурным анализом, классификацией, дедуктивным и индуктивным методами.

Системно-структурный анализ позволил выявлять сущностные признаки, определять правовую природу исследуемых правовых явлений в их взаимосвязи.

Классификация способствовала распределению исследуемого материала по структурно-логическим элементам (видам, категориям, этапам), а также позволила наглядно сопоставить различные понятия, определить их содержательные взаимоотношения.

Дедуктивный и индуктивный методы позволили в ходе проведения диссертационного исследования соответственно выводить частное знание из общего (при переходе с федерального уровня правового регулирования на региональный) и обобщать частные случаи до общей закономерности (при переходе с регионального уровня на федеральный и в ходе теоретического обобщения изученного практического материала).

Среди собственно юридических методов при разработке заявленной проблематики были задействованы историко-правовой, сравнительно-правовой методы.

Историко-правовой метод позволил выявить этапы становления и развития цифровых (электронных) механизмов обеспечения активного избирательного права, а также проследить эволюцию понятийного (терминологического) аппарата, применяемого законодателем и электоральными органами, его развитие, обусловленное цифровизацией избирательного процесса и общественных процессов в целом.

Сравнительно-правовой метод в большей степени способствовал осмыслению зарубежного опыта, выявлению сущностных отличий и сходств правового регулирования электронных форматов волеизъявления в различных юрисдикциях.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена выбором темы, предметом и объектами диссертационного исследования.

Отличительной особенностью данного исследования является комплексный подход к анализу не только нормативно-правового регулирования институтов демократии, но и практики его внедрения и применения на федеральном уровне и в иных субъектах Российской Федерации. Кроме того, новизну составляет научно обоснованный и подкрепленный выявленными эмпирическими закономерностями анализ направлений дальнейшего совершенствования механизмов организации голосования, обусловленных приоритетным вектором расширения и более эффективного обеспечения реализации активного избирательного прав граждан Российской Федерации.

Структура диссертации соответствует целям и задачам диссертационного исследования, состоит из введения, трех глав, каждая из которых включает два параграфа, заключения, содержащего основные выводы работы, списка использованной литературы.

Выборы необходимо рассматривать в широком значении этого слова, включающем в себя совокупность общественных отношений, начинающихся задолго до назначения выборов, поскольку возможна процедура первичного внутрипартийного голосования, и не заканчивающихся фактом голосования граждан. Каждая страна имеет свои особенности организации и проведения выборов в зависимости от того, кого избирают – высшее должностное лицо либо представительный орган, а также от уровня территориальной организации проведения выборов.

Государство в лице органов государственной власти заинтересовано в прозрачности, доступности и легитимности организации и проведения всех демократических действий и процедур в рамках избирательного процесса. «Политико-правовое развитие избирательных прав в России в целом прогрессирует, о чем свидетельствует историко- правовой анализ, что убеждает в справедливости тезиса о том, что всеобщее и равное избирательное право относится к числу величайших достижений человечества» [3, с. 32].

Большинство стран, включая Россию, сталкиваются с проблемой низкой явки избирателей, особенно это актуально для крупных городов.

Условия пандемии накладывают свои отпечатки, и в связи с обеспечением здоровья граждан возникает необходимость вводить новые механизмы организации голосования, в частности проведение выборов в течение нескольких дней.

Введение многодневного голосования внесло большое количество организационных особенностей, исполнение которых влияет на оценку избирательной кампании в целом. Сама возможность проведения многодневного голосования, в том числе и на уровне субъектов Российской Федерации, подтверждена судебной практикой.

Об этом свидетельствуют решения Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 03.11.2020 по делу № 66а-5397/2020, от 01.02.2021 по делу № 66а-968/2021.

Главным условием проведения трехдневного голосования является соблюдение всех принципов российского избирательного права, включая тайну голосования. Ученые и практики отмечают: «Одной из проблем является соблюдение тайны волеизъявления при голосовании избирателей вне помещения для голосования, решение которой позволит повысить доверие всех участников избирательного процесса к голосованию…» [4, с. 109]. Безусловно, пандемия – временное явление. Со временем ситуация нормализуется, и граждане смогут сосуществовать в обычном режиме, но приобретенный опыт реализации новых институтов может и должен быть использован в дальнейшей государственной и общественной жизни. История уже знает примеры, когда «институты, учрежденные в условиях чрезвычайного положения, в последующем крепко вошли в конституционную практику» [5, с. 116]. В данном случае речь можно вести о голосовании по почте, которое применяется в США. Впервые такое голосование состоялось в 1864 г. на выборах Президента США во время Гражданской войны и применяется до сих пор.

Впервые многодневное голосование в России было проведено по поправкам в Конституцию Российской Федерации. После этого Председатель Совета Федерации высказала предположение о том, что опыт проведения голосования в течение нескольких дней может быть распространен и на выборы в органы государственной власти. Аналогичную позицию высказала и Председатель Центральной избирательной комиссии.

К числу положительных аспектов организации и проведения многодневного голосования необходимо отнести: возможность повышения явки избирателей и, как следствие, принятие государственного решения большим количеством граждан страны, а также соблюдение эпидемиологических требований в условиях пандемии.

«Помимо этого, существуют серьезные отрицательные моменты, связанные с усложнением организационных процедур во время организации голосования в течение нескольких дней» [6].

К организационным особенностям многодневного голосования относятся: реализация различных форм голосования и возможность их чередования в один избирательный день, обеспечение сохранности бюллетеней, видеонаблюдение и видеофиксация, особенности подсчета голосов избирателей. Все эти избирательные действия и процедуры требуют выполнения обязательных правил и подчинены механизму реализации основополагающих принципов объективного избирательного права, в основе которых лежат принципы объективности, справедливости и открытости. Формы голосования и порядок их реализации во многом определяют ход организации выборов. «Временным положением об особенностях голосования, установления итогов голосования при проведении голосования на выборах, референдумах в течение нескольких дней подряд, утвержденным Постановлением ЦИК РФ от 16 декабря 2020 г., устанавливались следующие формы голосования: голосование в помещении для голосования; голосование вне помещения для голосования» [7]. Вместе с тем при принятии решения о голосовании в течение нескольких дней соответствующая комиссия вправе предусмотреть, что в дни, предшествующие последнему дню голосования, в первой половине дня проводится голосование на дому, а во второй – в помещении, т.е. возможно чередования форм голосования в один день.

В соответствии с Положением об особенностях голосования, установления итогов голосования при проведении голосования на выборах, референдумах, назначенных на 19 сентября 2021 года, в течение нескольких дней подряд, утвержденным Постановлением ЦИК РФ от 1 июля 2021 г. № 13/103-8, основные формы голосования остаются прежними, но устанавливается, что «…17 и 18 сентября 2021 г. голосование проводится с использованием дополнительных возможностей – это голосование для групп избирателей, которые проживают в местах, где отсутствуют помещения для голосования и транспортное сообщение затруднено» [8]. О возможности чередовании форм голосования в один день ничего не сказано.

Мнения ученых и практиков разделились, но даже при положительном подходе к многодневному голосованию специалисты отмечают существование «правовых, содержательных и организационных сложностей, присущих трех- дневной модели голосования» [9, с. 51].

Возможность применения различных форм голосования и теоретическая возможность их чередования в течение одного дня накладывают обязанности выполнения организационных механизмов, связанных с использованием стационарных и переносных ящиков, комплексов обработки избирательных бюллетеней, оформлением списка избирателей, реестра для осуществления голосования вне помещения для голосования, осуществлением дополнительной формы голосования, видеонаблюдения, перемещением бюллетеней в сейф-пакеты, последовательностью подсчета голосов избирателей. «Публичные ожидания избирателей связаны с необходимостью формирования доверительной повестки в период избирательной кампании, что мотивировано опасениями о возможности расширения спектра фальсификаций» [10, с. 53].

Во вторых, современное Российское избирательное законодательство, к сожалению еще достаточно противоречиво, особенно это касается законодательства субъектов федерации. Новым Федеральным законом вводится пропорциональная система выборов депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ в отношении замещения не менее половины депутатских мандатов, которые распределяются между списками кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями (т.е. политическими партиями), избирательными блоками. Настоящий Федеральный закон устанавливает переходный период до 14 июля 2003 года для того, чтобы привести законодательство в регионах в соответствие с этим требованием. Но данное правило не является обязательным для тех субъектов РФ, где зарегистрировано менее трех региональных отделений общероссийских политических партий. В такой ситуации, как нам кажется, представляется необходимым создать Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» более подробным и детальным, может быть даже с преобразованием его в своего рода Избирательный кодекс, который играл бы роль основного избирательного акта в случае противоречий в избирательных законах на местах.

В-третьих, очевидно, что при выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления необходимо понизить процент явки избирателей, поскольку возможны ситуации, когда соответствующие органы просто не будут выбраны.

В-четвертых, полагаем, что введение избирательного залога также более результативно при регистрации кандидатов, чем сбор подписей, который фактически превратился в формализованные действия, выполняемые зачастую специализированными фирмами.

В-пятых, руководствуясь ст.21 Федерального закона об основных гарантиях ЦИК России должна оказывать в большей мере правовую, методическую и организационно-техническую помощь избирательным комиссиям субъектов РФ при проведении региональных выборов. Новый подход ЦИК РФ заключается в формировании и направлении на места комплексных групп в составе представителей нескольких структурных подразделений Аппарата ЦИК России и заслуживает дальнейшего распространения, т.к. позволяет в сжатые сроки оказать действенную помощь по большому спектру вопросов, а также встретиться с более широким кругом организаторов выборов, руководителей законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, правоохранительных органов, судов, прокуратуры, органов местного самоуправления, других участников избирательного процесса. В этой связи представляется необходимым в дальнейшем при формировании комплексных групп от ЦИК России включать в их составы не только членов ЦИК РФ и представителей Организационно-методического, Правового, Контрольно-ревизионного управлений, но и представителей других отделов и управлений Аппарата ЦИК России в зависимости от конкретной ситуации в регионе. Целесообразно, чтобы в 2003 году ЦИК России подготовила для представления в Правительство РФ предложения о совершенствовании взаимодействия системы избирательных комиссий РФ со всеми заинтересованными министерствами и ведомствами и их органами на местах при проведении выборов в органы государственной власти субъектов РФ.

В-шестых, недостаточно в настоящее время урегулированы и разработаны вопросы ответственности за нарушение избирательного законодательства. На наш взгляд, наиболее оптимальным вариантом было бы создание Избирательного кодекса РФ, который включал нормы, содержащиеся ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", УК РФ, КоАП РФ, иных нормативно-правовых актах, предусматривающих ответственность за нарушение избирательного законодательства.

Кроме этого, следует сказать, что поставленные предположения подтверждены настоящей работой.

Во-первых, что избирательное право имеет два основных значения: первое, под избирательным правом совокупность правовых норм, регулирующих выборы в органы государственной власти и органы местного самоуправления; второе, избирательное право есть субъективная возможность гражданина избирать и быть самому избранным в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Во-вторых, с одной стороны, избирательная система – это система общественных отношений, связанных с выборами органов публичной власти, а с другой стороны, избирательная система - это способ определения того, кто из баллотировавшийся кандидатов избран на должность или в качестве депутата.

В-третьих, избирательный процесс включает в себя совокупность стадий, состоящих из конкретных избирательных процедур и избирательных действий.

В-четвертых, юридическая ответственность на нарушения избирательного законодательства является публично-правовым средством обеспечения и реализации прав граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. И включает четыре основных вида: избирательно-правовую, уголовную, административную и дисциплинарную ответственность.

В заключение хотелось отметить, что в дальнейшем в Российской Федерации надо продолжать осуществление реформы избирательного законодательства, целью которой является преобразование законодательной базы избирательного права и избирательной системы, включая референдум, до конституционно-правового уровня. Значение этих преобразований состоит в том, что общество, стабилизировав основные институты и нормы избирательного права, приобретет устойчивость в политической жизни и обеспечит законную смену власти по итогам общенациональных конституционных выборов.

5. Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ "Об основах общественного контроля в Российской Федерации" // URL:https://r**g.ru/2014/07/23/zakon-dok.html (дата обращения 02.11.2020 г.)

+ еще 56 источников