«Совершенствование деятельности органов власти в области здравоохранения»

В последние годы на локальных, региональных и федеральных рынках трудовых ресурсов сформировались определенные диспропорции (избыток одних специалистов при недостатке других; избыток специалистов определенной профессии в городах и их существенный дефицит в сельских и отдаленных местностях).

Особую тревогу, как показывает анализ трудовых рынков, а также нормативно-правовой базы ряда регионов вызывают проблемы кадрового обеспечения медицинским персоналом (врачами, фельдшерами, медицинскими сестрами). Причем проблемы кадрового обеспечения отдельными категориями работников затронули не только сельские и отдаленные районы Российской Федерации, но и Москву (например, в части обеспечения врачами).

Подготовка квалифицированных кадров по приоритетным для социально-экономического развития Российской Федерации направлениям - важнейшая задача государства, решение которой позволяет гарантировать закрепленные в Конституции РФ субъективные права граждан (на медицинскую и социальную помощь и др.), экономический рост, а также обеспечение национальной безопасности страны.

Нерешенность назревших проблем кадрового обеспечения экономики, бюджетной и социальной сфер ставит под угрозу решение провозглашенных государством задач по повышению экономического роста и благосостояния граждан Российской Федерации, обеспечение прав и охраняемых законом интересов граждан в силу отсутствия необходимого притока молодых специалистов, формирования кадрового резерва, невозможности проведения оптимальной кадровой политики на местном, региональном и федеральном уровнях в целом по Российской Федерации.

Данные проблемы применительно к отдельным профессиональным группам (врачам, учителям и др.) в самом общем виде являлись предметом обсуждения заинтересованными ведомствами и их должностными лицами. По итогам состоявшихся дискуссий, семинаров, "круглых столов" был подготовлен ряд правовых актов, направленных на урегулирование проблем кадрового обеспечения бюджетной и социальной сфер, народного хозяйства в целом.

Следует отметить, что на сегодняшний день превалирующей организационно-правовой формой организаций здравоохранения остается учреждение (государственное и муниципальное). Основополагающие нормы, определяющие правовой статус учреждения, содержатся в Гражданском кодексе РФ, который признает учреждением организацию, созданную собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера и финансируемую им полностью или частично (ст. 120). Бюджетный кодекс РФ (ст. 161) раскрывает понятие бюджетного учреждения (государственного или муниципального), которое создается органами государственной власти или органами местного самоуправления для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических и иных функций некоммерческого характера, деятельность которого финансируется из соответствующего бюджета или бюджета государственного внебюджетного фонда на основе сметы доходов и расходов. Именно в этой форме (бюджетное учреждение) и функционирует в настоящее время большая часть организаций здравоохранения.

Однако практика показывает необходимость пересмотра некоторых основополагающих подходов к регулированию деятельности организаций в сфере здравоохранения. Это связано с целым кругом проблем правового, экономического, организационного и другого характера.

Таким образом, актуальность выбранной темы не вызывает сомнения.

В качестве объекта исследования в дипломной работе будет проанализировано Министерство Здравоохранения УР.

В настоящее время в процессе управления здравоохранением в России принимают участие многие органы государственной власти и органы местного самоуправления, однако организацию реального воплощения целей здравоохранения по уменьшению потерь потенциальной и активной жизни населения осуществляют исполнительные органы государственной власти с присущими им полномочиями и структурой, которые в своей совокупности образуют систему органов управления здравоохранением.

В соответствии с законодательством Удмуртской Республики органом управления здравоохранением, ответственным за организацию деятельности системы здравоохранения на региональном уровне является Министерство здравоохранения Удмуртской Республики, которое функционирует в соответствии с Постановлением Правительства УР от 03.03.2003 г. №150 «О Министерстве здравоохранения УР» (далее Минздрав УР).

Министерство обладает всеми основными признаками, присущими любому другому административному ведомству. В его структуру входят: отраслевой программно-целевой блок, разветвленная сеть учреждений здравоохранения, многоуровневая система управления и собственность.

В систему Министерства здравоохранения УР, помимо вышеобозначенных служб, агентств и фондов, входят его территориальные органы (зональные управления специализированных санаториев), государственные лечебно-профилактические, образовательные учреждения, фармацевтические, аптечные предприятия и другие организации, санаторно-курортные и реабилитационные учреждения, учреждения судебно-медицинской экспертизы, центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора в УР, службы материально-технического обеспечения, иные предприятия, учреждения и организации, подведомственные этому Министерству.

Объект исследования – общественные отношения, складывающиеся в процессе деятельности органов власти в области здравоохранения на примере Минздрава УР.

Целью выпускной квалификационной работы является изучение правовых основ деятельности Минздрава УР, ее совершенствование в рамках реализации реформы в области здравоохранения. Исходя из цели к основным задачам работы можно отнести:

1. Анализ правового регулирования деятельности Минздрава УР.

2. Изучение общей характеристики деятельности Минздрава УР, проведение ее анализа.

3. Выявление проблем в работе Минздрава УР.

4. Определение путей совершенствования системы здравоохранения в УР, а также непосредственно деятельности Минздрава УР.

При написании работы были использованы учебники и научная литература по государственному управлению, гражданское и муниципальное право, а также нормативно-правовые акты Правительства УР, Минздрава УР и другие нормативные акты.

4. Всестороннее поддерживать ДМС в профилактике, диагностике и лечении населения через государственные и частные клиники, а также усовершенствовать международное ДМС.

5. Особое внимание уделить страхованию гражданской ответственности профессиональных правонарушений медицинских работников.

6. Привлекать кадры для работы на селе. Для этого необходимо издать соответствующий нормативный акт, позволяющий закрепить основные права и обязанности сторон по договору обучения и переподготовки кадров.

7. В полной мере вести реализацию существующий национальных проектов в сфере здравоохранения.

При этом следует отметить, что, хотя Правительством РФ проделана большая работа по подготовке подзаконных актов, направленных на регулирование отдельных вопросов реализации ПНП "Здоровье", анализ существующей правовой базы и прокурорской практики свидетельствует о том, что сегодня правовое регулирование деятельности по реализации указанного проекта недостаточное, а как единый полноценный комплекс законодательство в этой сфере не сформировано. Однако в практической деятельности по реализации ПНП "Здоровье" возникает немало проблем, относящихся к различным сферам общественной жизни (правовой, экономико-бюджетной, социальной), следующих из особенностей целей, задач и механизмов реализации этого проекта. Есть все основания сделать вывод о том, что в современных условиях возникла практическая потребность в формировании полноценной законодательной базы, предусматривающей четкий правовой механизм реализации ПНП "Здоровье".

Представляется, что разрешение затронутой проблемы возможно путем разработки и принятия специального федерального закона, в котором необходимо четко урегулировать основные вопросы, относящиеся ко всем приоритетным национальным проектам (основные понятия, субъекты правоприменения, бюджетное финансирование, правовая ответственность и др.).

Как видим сейчас, соответствующая платная медицинская деятельность сталкивается с проблемами необходимости сочетания платности предоставления услуг и конституционно гарантированной доступности медицинской помощи, а также учета прав и законных интересов граждан; с необходимостью выработки механизма действий медицинских учреждений для получения законной возможности оказания платных услуг. Развитие законодательства должно привести к возможности выбора между бесплатным лечением в публичных медицинских учреждениях и платными услугами в иных медицинских организациях. Вне всякого сомнения, организация медицинских услуг в публичном медицинском учреждении по сравнению с частной клиникой имеет ряд преимуществ из-за концентрации дорогостоящего оборудования и многопрофильности, доверия людей к традиционно сложившейся системе оказания медицинской помощи, но, по замечанию, например, Ю.Н. Андреева, государство все больше переносит социальные и иные публичные государственные функции на плечи самих граждан, расширяя долю и перечень платных услуг, и "хотя юристы утверждают, что медицинская помощь в государственных (муниципальных) учреждениях здравоохранения должна оказываться бесплатно, практика показывает, что государственные (муниципальные) услуги становятся все более и более возмездными (иногда по регулируемым органами государственной власти ценам)" .

Как видно, предпринимаемых мер для совершенствования правового статуса медицинских учреждений сегодня недостаточно. Ведя их поиск, позволяющий говорить о концептуальных преобразованиях в сфере здравоохранения, одновременно затрагивающих правовой статус медицинских учреждений, считаем безотлагательными:

1. Оптимизацию правовой регламентации деятельности медицинских учреждений, важнейшим условием которой является совершенствование законодательной правовой базы, не учитывающей современных тенденций развития общества и государства. Полагаем возможным формирование законодательного обеспечения деятельности медицинских учреждений в сфере оказания медицинских услуг в едином правовом поле при устранении противоречий законодательных актов федерального уровня и различий норм федерального и регионального законодательства, а также с учетом того, что основные нормативно-правовые документы, регулирующие правовой статус и имущественные права учреждений здравоохранения, принимались до введения в действие Гражданского кодекса Российской Федерации, а профильные законы сферы здравоохранения не отточены и нуждаются в существенной концептуальной доработке.

2. Целесообразно разграничение платных и бесплатных медицинских услуг по субъектам, их предоставляющим: публичные медицинские учреждения, автономные учреждения; в будущем - государственные и муниципальные некоммерческие организации. В связи с чем:

а) в целях повышения экономической эффективности деятельности публичной системы здравоохранения представляется перспективной возможность преобразования публичных медицинских учреждений в иные формы юридических лиц: прежде всего автономных учреждений, что потребует изменения редакции либо исключения ч. 3 ст. 20 Федерального закона "Об автономных учреждениях";

б) преобразование медицинских учреждений в государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации, соответствующее разгосударствление или приватизация публичных медицинских учреждений при реформировании сложившейся системы здравоохранения должны учитывать ее специфику: обеспечение конституционных гарантий права граждан на получение бесплатной медицинской помощи и необходимость соблюдения всех установленных процедур, обеспечивающих качество ее оказания. Это означает, что преобразованы могут быть только те учреждения, которые имеют достаточно высокую долю средств внебюджетных поступлений, т.е. те, чьи доходы от платных услуг и иных услуг вне рамок программы государственных гарантий оказания гражданам Российской Федерации бесплатной медицинской помощи существенно выше выделяемых по смете; не могут быть преобразованы те учреждения, чья деятельность является единственно возможным инструментом обеспечения доступа граждан к отдельным видам медицинской помощи.

Перспективной мерой совершенствования правового положения медицинских учреждений может стать более детальная корректировка уставов медицинских учреждений как в целях обеспечения конституционных гарантий граждан на получение бесплатной медицинской помощи и необходимости соблюдения установленных процедур, обеспечивающих качество ее оказания, так и показательного критерия самостоятельности медицинских учреждений.

4. Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. N 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" // СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4626.

5. Приказ Министерства здравоохранения и социального развития РФ от 7 октября 2005 г. N 627 "Об утверждении Единой номенклатуры государственных и муниципальных учреждений здравоохранения" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2005. N 42.

6. Закон УР от 18 декабря 2009 г. N 68-РЗ "О Программе социально-экономического развития Удмуртской Республики на 2010-2014 годы"// Известия Удмуртской Республики" от 29 декабря 2009 г. N 143

7. Постановление Правительства УР от 03.03.2003 г. №150 «О Министерстве здравоохранения УР»

8. Постановление Правительства УР от 28 декабря 2009 г. N 378 «Об утверждении республиканской целевой программы «Дети Удмуртии» (2009-2012 гг)».

9. Приказ Минздрава УР №179 от 03.03.2009 г. «Об утверждении плана мероприятий по формированию здорового образа жизни, профилактике алкоголизма и табакокурения».

10. Распоряжение Правительства Удмуртской Республики от 23 марта 2009 года N 195-р "О разработке проекта Республиканской целевой программы "Туберкулез" на 2010 - 2015 годы".

11. Постановлением Правительства УР от 13.10.2008 г. №242. «Об утверждении целевой программы «Предупреждение распространения в УР заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека на 2009-2010 гг»

12. Акопян А.С. Организационно-правовые формы медицинских организаций и платные медицинские услуги в государственных учреждениях здравоохранения // Экономика здравоохранения. 2004. N 5-6. С. 10.

13. Андреев Ю.Н. Платные медицинские услуги. М., 2007. С. 51.

14. Волкова Н.С. Модернизация здравоохранения и совершенствование статуса его учреждений // Журнал российского права. 2006. N 4. С. 19.

15. Исполнительная власть в Российской Федерации: Науч.-практ. пособие / Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 2006.

16. Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / Под ред. д.ю.н., проф. Н.М. Конина. М.: Норма, 2005.

17. Кудрявцев В.Н. Законность: содержание и современное состояние // Законность в Российской Федерации. 2008. N 2. С. 4.

18. Назаров В.Н. Проблемы правового регулирования в процессе реализации приоритетных национальных проектов // Пробелы в российском законодательстве. 2008. N 1. С. 458 - 460.

19. Никульникова О.В. Государственное управление здравоохранением в России. Энгельс: Регион, 2001.

20. Рошаль Л. Доктор Рошаль: Консилиум с грифом "Секретно" // Российская газета. 7 июля 2004 г. С. 14

21. Старилов Ю.Н. Административное право: В 2 ч. Ч. 2. Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 2007.

22. Семенов В.Ю. Аналитический доклад. Организация управления здравоохранением на федеральном уровне. М., 2009.

23. Сенченко А.Ю., Калмыков А.А., Артюхов И.П. К вопросу о преобразовании учреждения здравоохранения в медицинскую автономную некоммерческую организацию // Здравоохранение РФ. 2006. N 2. С. 30 - 31.

24. Трушкина Л.Ю. Экономика и управление здравоохранением / Л.Ю. Трушкина, Р.А. Тлепцершиев, А.Г. Трушкин. Ростов н/Д: Феникс, 2008.

25. Шевченко Ю.Л. Врач и государство, здравоохранение и нравственность, медицина и право // Экономика здравоохранения. 2009. N 11-12. С. 13 - 17, 20 - 25.