«Модернизация административно-правового механизма охраны окружающей среды с использованием международного опыта»

Дальнейшее развитие нашей страны, как в социально-экономическом аспекте, так и в демографическом невозможно без эффективного государственного управления в области охраны окружающей среды, как на федеральном, так и на региональном уровне. Однако, для этого есть немало препятствий. С одной стороны, существуют недостатки в государственном управлении, которые связаны с его излишней забюрократизированностью, дублированием управленческих функций, отсутствием четкого разграничения управленческой компетенции между органами государственной власти, в том числе, между федеральными и региональными, пробелами в экологическом законодательстве. С другой стороны, этому препятствует низкая экологическая культура хозяйствующих субъектов и их потребленческое отношение к природным ресурсам. В немалой степени также играет роль их правовой нигилизм, заключающийся в несоблюдении ими правил и норм экологического законодательства.

Следует также отметить, что технический прогресс и внедрение современных информационных и инновационных технологий не гарантируют одновременного повышения экологической безопасности. Более того, экономический рост и увеличение валового внутреннего продукта происходят более медленными темпами, в сравнении с объемами загрязнения окружающей среды. При этом ухудшаются и отдельные виды природных ресурсов – снижается качество атмосферного воздуха, земель и почв, морских и речных вод. Происходит загрязнение природных ресурсов различными отходами производства, гибнут растения, снижается популяция животного мира, происходит эрозия почвенного слоя, обмеление рек и озер, изменение протяженности морских береговых линий.

В тоже время, в развитых странах провозглашено наступление экологической эпохи, в рамках которой показатели производственного роста напрямую привязаны к показателям экологической безопасности. Приоритетом, в этих условиях, провозглашается охрана окружающей среды, в том числе, посредством усилий государства и его административно-правового механизма.

Исходя из вышеизложенного, вытекает актуальность исследования теоретических и практических аспектов темы модернизации административно-правового механизма охраны окружающей среды с учетом международного опыта. К тому же в науке отсутствует единство мнений о методах и способах модернизации природоохранного законодательства.

Данная тема исследовалась такими учеными как В. Агафонов, К. Бежанов, Ю. Винокуров, Г. Винтер, Г. Волков, Л. Гамидуллаева, О. Дубовик, К. Ибрагимов, В. Калиниченко, А. Кирилловых, И. Краснова, Л. Кремер, В. Круглов, Т. Москалькова, А. Никифоров, Т. Петрова, Т. Сироткина, Н. Соколова, Н. Хлуденева, Л. Чхутиашвили. Несмотря на многочисленность научных работ в рамках данной темы, необходима ее дальнейшая всесторонняя разработка, исходя из правовых и социальных условий дальнейшего развития механизмов государственного управления.

Цель работы состоит в комплексном научном исследовании теоретических и практических аспектов модернизации отечественного административно-правового механизма охраны окружающей среды на основе международного опыта.

В соответствии с заявленной целью в работе поставлены следующие задачи:

- изучить нормативно-правовые основы охраны окружающей среды в РФ;

- проанализировать систему органов государственной исполнительной власти РФ, осуществляющих государственное управление охраной окружающей среды;

- изучить методы и инструменты охраны окружающей среды, приме-няемые органами государственной власти РФ в процессе управления;

- проанализировать перспективы трансформации административно-правового механизма охраны окружающей среды;

- изучить зарубежный опыт трансформации административно-правового механизма охраны окружающей среды и возможности его применения в нашей стране.

Объектом исследования данной работы являются общественные отношения, возникающие в процессе функционирования административно-правового механизма охраны окружающей среды. Предметом исследования работы является совокупность норм права, регулирующих охрану окружающей среды, а также положения отечественной науки и материалы судебной практики по теме исследования.

Для решения поставленных в работе задач использовались общенаучные методы (анализ, синтез, обобщение), частнонаучные методы (статистический и социологический), а также специальные юридические методы (сравнительно-правовой и формально-юридический). Практическая значимость работы заключается во внесении автором предложений по оптимизации организационного и правового механизма в исследуемой области.

Теоретическую основу исследования составили научные труды В. Агафонова, К. Бежанова, Ю. Винокурова, Г. Винтер, Г. Волкова, Л. Гамидуллаевой, О. Дубовик, К. Ибрагимова и других ученых.

Нормативную базу исследования составляет отечественное законода-тельство, регулирующее вопросы охраны окружающей среды, в первую очередь, Федеральный закон от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Эмпирическую основу исследования составляют Постановления Вер-ховного Суда РФ, а также судебная практика судов общей юрисдикции и арбитражных судов, которая отображает проблемы правового регулирования охраны окружающей среды.

Проведенное исследование позволило сформулировать, и обосновать положения и выводы, выносимые на защиту и содержащие элементы науч-ной новизны, наиболее существенными из которых представляются следующие:

1. «Охрана окружающей среды», как правовой термин, закреплена в российском законодательстве. В тоже время, для оптимизации правового механизма, необходимо закрепление основных терминов, связанных с экологически опасной деятельностью, в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».

2. Правовое регулирование охраны окружающей среды осуществляется с применением большого количества нормативно-правовых актов. Поэтому возникает необходимость кодификации природоохранного законодательства в рамках Экологического кодекса РФ.

3. Государственное управление в области охраны окружающей среды осуществляется большим количеством органов государственной исполнительной власти. При этом, данная система управления не лишена организационных и функциональных недостатков. Для их устранения необходимо принятие ряд мер, носящих организационный и правовой характер, связанных с оптимизацией данной системы.

4. Среди методов государственного управления охраной окружающей среды преобладают административные методы. При модернизации административно-правового механизма охраны окружающей среды необходимо активное внедрение экономических методов. Необходимы также соответствующие изменения в законодательстве, а именно введение в него единообразного определения оценки воздействия на окружающую среду.

Работа включает в себя введение, три главы, содержание которых соответствует поставленным в работе задачам, заключение, список использованных источников.

Автор работы считает, что наиболее точным определением все-таки является термин «охрана окружающей среды», закрепленный в Конституции РФ и Федеральном законе от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды». В тоже время многообразие научных и законодательных формулировок, связанных с охраной окружающей среды, требует подробного анализа ее нормативно-правового обеспечения.

Следует отметить, что термин «охрана окружающей среды», который используется в отечественном законодательстве, отличается от аналогичного определения в законодательстве некоторых стран – Казахстана, Норвегии, Финляндии и Канады.

К основным недостаткам нормативно-правовой базы, регулирующей охрану окружающей среды, относится недостаточное правовое регулирование отдельных вопросов, дублирование правовых норм, а также конфликт между отдельными правовыми нормами федерального и регионального законодательства и частое распространение отсылочных норм. Негативным моментом является избыточное количество нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы охраны окружающей среды. Поэтому необходимо, во-первых, внедрение в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» понятие экологически опасной деятельности и ее видов, а, во-вторых, кодификация природоохранного законодательства в рамках Экологического кодекса. Здесь, в частности, возможно использование международного правового опыта Казахстана, Германии и Франции.

Государственное управление охраной окружающей среды осуществляется органами государственной власти, как федерального, так и регионального уровня. Среди них возможно, во-первых, выделение органов государственной власти общей компетенции. Поскольку задача охраны окружающей среды в государственной деятельности имеет приоритетный характер, то среди органов государственной власти общей компетенции, управляющих этим вопросом, присутствуют высшие федеральные и региональные органы исполнительной власти.

В Российской Федерации существует также большое количество органов государственной власти, компетенция которых непосредственно связана с охраной окружающей среды. Это как профильные министерства, так и федеральные службы и федеральные агентства, находящиеся в ведении этих министерств. Ведущую роль среди данной группы органов государственной власти в вопросах охраны окружающей среды играют Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, а также Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, как их центральные, так и территориальные подразделения.

Среди государственных органов, которые реализуют отдельные функции в области охраны окружающей среды, присутствуют различные органы государственной власти – министерства и службы, подчиненные как Президенту РФ, так и Правительству РФ, а также агентства, подчиненные министерствам различного вида.

Система государственного управления охраной окружающей среды имеет ряд недостатков, носящих организационно-функциональный характер. Основными из них является недостатки нормативно-правового регулирования, недостаточно четкое разграничение полномочий между федеральными органами исполнительной власти, а также между федеральными и региональными органами исполнительной власти, недостаточно четким определением сферы компетенции органов государственной власти. Для их устранения необходимо оптимизировать взаимодействие между государственными органами в сфере охраны окружающей среды и скоординировать их действия, при наделении органов государственной власти в субъектах РФ природоохранными полномочиями учитывать специфику региональной экологической ситуации, оптимизировать нормативно-правовую базу, исключить дуб-лирование полномочий и разграничить сферы их компетенции. Необходимо также создать специальный орган государственной власти, координирующий государственную управленческую деятельность по охране окружающей среды.

Методы и инструменты охраны окружающей среды, применяемые органами государственной власти, отличаются многообразием способов их классификации, и следуют из специфики их сферы компетенции и объема полномочий. Основными применяемыми методами являются нормирование, государственный контроль и надзор, государственный мониторинг окружающей среды, экологическая экспертиза, оценку воздействия предполагаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду, лицензирование. Для улучшения нормативно-правовой основы применения оценку воздействия предполагаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду было предложено приведение к единообразию ее определения как процесса по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных последствий воздействия на окружающую среду, способствующий принятию экологически ори-ентированного управленческого решения о реализации намечаемой хозяйственной и иной деятельности посредством определения возможных неблагоприятных воздействий, оценки экологических последствий, учета общественного мнения, разработки мер по уменьшению и предотвращению воздействий.

Таким образом, в управлении охраной окружающей среды преобладают административно-правовые методы. Недостатками государственного управления охраной окружающей среды, преимущественно административно-правовыми методами является избыточное количество управляющих органов, относительная неэффективность их деятельности, а также возможность уклонения хозяйствующих субъектов от соблюдения экологического законодательства. Поэтому необходимо повсеместное внедрение государственных экономических методов управления охраной окружающей среды.

В работе был изучен зарубежный опыт применения методов финансового регулирования охраны окружающей среды, к основным из которых относятся экономические платежи, экономические субсидии и коммерчески реализуемые разрешения. На основании изученного мирового опыта были разработаны предложения по оптимизации применения налоговых льгот в пользу хозяйствующих субъектов, инвестирующих денежные средства в природоохранные проекты. Здесь необходимо упрощение процедуры согласования налоговых вычетов, производство их в экспертном порядке, перевод налоговых вычетов на местный уровень, оптимизация природоохранного законодательства, изменение порядка зачета инвестиций, изменение показателей эффективности деятельности государственных органов, а также порядка ответственности должностных лиц, создание предпосылок для развития добровольного экологического аудита путем изменения положений Федерального закона РФ «Об охране окружающей среды».

10. Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах».

+ еще 50 источников