«Демократическая федерация как понятие и как форма государственного устройства»

— соучастие на равноправной основе составляющих общественные структуры в их управлении и представительство в руководящих структурах и органах сообщества.

Одно из основных значений федерализма, наиболее употребимое в политической и правовой теории и практике, — это форма государственного устройства.

По основному своему смыслу любое государство представляет собой организационно-правовую, функциональную, территориальную организацию единой государственной власти. Государственная власть составляет, при самом кратком определении этого понятия, сущность государства. Объективные свойства этой власти, сами возможности ее формирования, функциональных проявлений и реализация, обуславливают существование лишь форм устройства государства — простого и сложного, государства унитарного и федеративного государства. Унитарное государство подразделяется на административно-территориальные единицы (области, края, губернии, районы, уезды и т.п.). Все эти административно-территориальные подразделения осуществляют единую власть государства и подчиняются этой власти, Конституции и единой правовой системе государства. Административно-территориальные подразделения государства образуются этим государством и им же по мере необходимости преобразуются и видоизменяются.

Унитарное государство в зависимости от конкретных условий и потребностей может представлять отдельным регионам своей территории либо индивидуальный статус, предусматривающий, согласно установленных законодательных предписаний, известную политическую и правовую самостоятельность, приближающую их к статусу автономий, либо одной либо несколько автономных образований с одним и тем же или различающимися правовыми статусами. И, автономии и регионы, наделенные государством приближающимся к автономии правовым статусом, образуются на суверенных началах самим государством, осуществляют единую государственную власть, подчинены ей, Конституции и единой правовой системе государства.

Другая форма государственного устройства государства — федеративное государство — основывается, как уже отмечалось, на единой государственной власти. Единая государственная власть в федерации воплощает в себе сущностные стороны федеративного устройства государства, но это не превращает ее в многовластие. От унитарного государства федеративное государство принципиально отличает тот факт, что само это государство образуется и существует на основе добровольного, договорного и равноправного объединения либо нескольких до того независимых государств, либо отдельных частей ранее единого, но затем распавшегося государства. Эти политические части, объединившиеся на началах федерализма в одно единое, но уже федеративное, государство, являются субъектами данного государства.

Субъекты федерации, как политические и правовые составляющие федеративного государства, несут в себе два основных начала: общее и конкретно-индивидуальное. Оба этих начала, сущностно обязательные, могут находиться лишь в органическом политическом и правовом единстве.

Такое единство, будучи феноменом федеративной государственности, является правовой основой формирования, функционального проявления и реализации единой государственной власти.

В федеративном государстве, как и в государстве унитарном, единой государственной власти соответствует и единый государственный суверенитет. Глубоко ошибочна поэтому концепция Союзного государства Белоруссии и России, поскольку она исходит из того, что образующие общее государство два суверенных государства сохраняют свой суверенитет. Такое возможно только в случае образования международно-правового объединения, т.е. конфедерации. Однако конфедерация государством союзным, т.е. федеративным, в принципе быть не может.

Отправляясь от того, что существует разграничение полномочий органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти ее субъектов, В.Е. Чиркин приходит к выводу:

«Следовательно, с точки зрения российского законодателя, все субъекты федерации обладают государственной властью. Большинство их разновидностей, кроме республик в составе РФ, являющихся государствами, — государственные образования, обладающие собственной государственной властью, в чем-то отличной (все-таки это субъекты федерации) от государственной власти федерации. Как следует из решений Конституционного Суда РФ (эти решения непосредственно относятся к республикам в составе РФ), отличие государственной власти субъектов РФ от государственной власти федерального уровня заключается в том, что первая является несуверенной государственной властью» .

Особенность позиции В.Е.Чиркина состоит в том, что субъекты Российской Федерации, носящие в Конституции РФ наименование «республик», в действительности, будучи государственно-подобными образованиями (наподобие тому, каковыми в США являются «штаты» — субъекты США), государствами в действительности вовсе не являются, хотя бы уже потому, что государственным суверенитетом указанные «государства» — субъекты Российской Федерации вовсе не обладают (не может быть в принципе государства, не обладающего государственным суверенитетом). Государственная же власть, осуществляемая органами субъектов Российской Федерации, не может рассматриваться отдельно, вне единой государственной власти Федерации, а, как уже отмечалось, является неотъемлемой частью единой и, конечно, суверенной, государственной власти Российской Федерации. Нельзя, например, также считать, что органы государственной власти на территории административно-территориальных единиц (области, края, районы и др.) осуществляют некую «несуверенную» государственную власть на том лишь основании, что данные административно-территориальные единицы никаким суверенитетом, разумеется, не обладают и обладать не могут.

Свойственная Федерации государственно-правовая структура формирования, функционального проявления и реализации единой государственной власти создает, как представляется, объективные предпосылки того положения, что субъекты Федерации не вправе игнорировать, а тем более — разрушать указанное единство, ставящее под угрозу существование Федерации в целом, а потому лишает субъекты Федерации права на односторонний выход из Федерации.

Образуя, как уже отмечалось, на основании добровольного, договорного и равноправного объединения федеративное государство, субъекты Федерации, претворяя свойственное им начало, образуют, исходя из принципа единства государственной власти, систему общефедеративных органов государственной власти (органы федеральной власти).

Как власть общефедеративная, федеральная власть в системе единой государственной власти имеет правовые преимущества, приоритеты первенства. Федеральная власть — ведущая отрасль в системе единой государственной власти федеративного государства.

Субъекты Федерации имеют свои органы государственной власти, в том числе органы законодательной власти, однако они не формируют и не реализуют свою особую, сущностно отличающуюся от единой, государственную власть, а посредством своих органов государственной власти осуществляют государственную власть, являющуюся в сущностном и правовом своем значении составляющей единой государственной власти федеративного государства.

Формирование и реализация единой государственной власти в федеративном государстве предполагают наличие и осуществление двух принципиальных конституционно-правовых принципов, а именно:

— разграничение предметов ведения и полномочий органов государственной власти Федерации и субъектов Федерации;

— равноправное соучастие субъектов Федерации в федеральном законодательствовании и деятельности органов исполнительной судебной федеральной государственной власти.

Федерация воплощает в себе не просто принцип формально-юридического равноправия составляющих ее субъектов, но обязана обеспечивать фактическое их равенство, прежде всего равенство финансовое, экономического и культурного развития, благосостояния населения и других показателей в принципе (разумеется, абсолютное равенство едва ли возможно). Руководитель Центра социально-экономических проблем федерализма Института экономики РАМН С.Д. Валентей справедливо подчеркивал, что устойчивое федеративное государство формируют равноправные и экономически самостоятельные партнеры. «Любые нормальные экономические отношения могут быть только между экономически равноправными партнерами. Однако у нас в стране как минимум 15 субъектов Федерации не смогут существовать, даже в случае если за ними сохранить все собираемые на их территории налоги» .

Резко контрастирующие по своим природным и другим условиям регионы такой обширной и чрезвычайно разнообразной территории, которую занимает Российская Федерация, должны в полной мере соответствовать все более усиливающимся объективным интеграционным процессам, которые происходят, а в дальнейшем будут все усиливаться. Федеративное устройство демократического государства все более выдвигает потребность в том, чтобы отдельные группы субъектов имели возможность по договоренности между собой и с соблюдением принципов равноправия и самостоятельности образовывать укрупненные интеграционные регионы с непосредственным участием, помощью и гарантиями федеральных органов власти. Так, на базе Уральского региона в Российской Федерации в настоящее время приступлено к реализации проекта «Урал Промышленный — Урал Полярный», созданного с целью разработки новой минерально-сырьевой базы на Приполярном и Полярном Урале и оказывающего большое влияние, в частности, на транспортную инфраструктуру Восточной Сибири, а также прилегающих субъектов Федерации — Республики Коми и Пермского края .

Перспективное направление развития такой демократической Федерации, как Российская, состоит также в дальнейшем совершенствовании взаимодействия субъектов Федерации с органами местного самоуправления, охватывающих, как известно, всю территорию страны.

Важнейшее конституционно-правовое назначение Федерации — постоянно соблюдать и в необходимых случаях корректировать баланс между уровнями централизации и децентрализации. Децентрализация, вышедшая за допустимые пределы, ведет к утрате стабильности и устойчивости, открывая прямой путь к распаду Федерации. Чрезмерная централизация перерождает федеративные отношения и превращает по мере углубления этого процесса государство в унитарное.

Субъекты не подчинены федеральному звену государственности и федеральным органам государственной власти, хотя и обязаны выполнять Конституцию и федеральные законы, следовать им. Нельзя, поэтому считать, что в федеративном государстве Федерация (федеральный уровень этого государства) управляет субъектами. Но субъекты ответственны перед Федерацией. Этому корреспондирует и правовая ответственность Федерации перед субъектами. Итак, взаимная правовая ответственность Федерации и ее субъектов друг перед другом — важнейший принцип федеративной организации государства.

Концепция такой правовой ответственности еще требует содержательности своей разработки и фактического применения.

«Идея сообщества как партнерства представляет собой ключевой принцип федерализма и основу его интегрирующего влияния», — отмечает крупнейший американский специалист в области федерализма Дж. Блейзер.

В результате, федерализм позволяет достигать наиболее оптимальные соотношения общего и частного, целого и его составляющих, универсального и конкретного, что диктуется потребностями демократического существования и развития. Получила известность формула Дж. Блейзера: «Федерализм есть территориальное выражение демократии». О полноте воплощения демократизма можно, разумеется, судить по функционированию общественной структуры, построенной на основе федерализма. Учет же опыта и взаимообогащения федеративных общественных структур позволяет формулировать наиболее общие свойства и признаки самого этого принципа с учетом в каждом отдельном случае конкретных и индивидуальных особенностей его проявления.

С. Р. Дейвис обращает особое внимание на то, что нет никаких оснований полагать, будто федеративные государства являются сильными или, напротив, слабыми, хорошо или плохо приспособляемыми, гибкими или жесткими, консервативными или прогрессивными, ориентирующимися на букву закона или политическими (при разрешении конфликта), эффективными или неэффективными, способствующими или препятствующими свободе, централистскими или децентралистскими в плане управления и т.д.

По мнению же Дж. Блейзера, если действительно в американской политической системе и существуют некие специфические элементы, то они относятся, прежде всего, к особенностям американского федерализма. Именно создание устойчивой и прочной федеративной системы правления, по всей вероятности, и составляет наиболее уникальный вклад США в сокровищницу мирового политического искусства.

Глубоко значимо содержащееся в книге В. Острома, посвященной' американскому федерализму, суждение о том, что федерализм как полицентрическая политическая система не может возникнуть и развиваться спонтанно, быть навязан обществу путем, например, принятия или соответствующего изменения конституционных установлений. Федерализм может сложиться лишь благодаря собственному опыту общества, его самоорганизации снизу и функционирует успешно только тогда, когда распространяется на весь комплекс человеческих отношений. По определению В. Острома, федерализм — «это не просто форма правления: это метод решения проблем, образ жизни» .

Если же люди откажутся от собственной ответственности, от самоуправления и возложат управленческие задачи исключительно на «правительство», то жизнеспособности такого общества будет угрожать опасность. Когда необходимость умственных усилий и тяготы жизни перекладываются на других, это означает отказ от самоуправления. «Тогда демократия уступает место автократии, а люди приносятся в жертву под лозунгом свободы и равенства» .

Федеративная форма государства, следовательно, имеет в каждом конкретном случае свое значение, свою идею, свою цель.

Федерация — это добровольное правовое объединение государств, причем объединение, прекращающее их существование как суверенных государств, но делающее их сочленами единого и действенного государственного организма, основывающегося на равенстве прав, единстве государственной власти федерации и ее субъектов, высоком уровне самостоятельности и правовых возможностей субъектов, их долевом соучастии в управлении государством, единой территории и едином гражданстве, на принципе юридической нерасторжимости федеративных связей субъектов с федерацией.